Discurso de Incorporación de Sergio Molina Silva como Miembro de Número de la Academia de Ciencias Sociales, Políticas y Morales.
Mis primeras palabras son de agradecimiento a los académicos que me han distinguido al nombrarme Miembro de Número de la Academia de Ciencias Sociales, Políticas y Morales. Esto es para mí un honor y un compromiso. Asimismo, agradezco al señor Rector por haberme dado la oportunidad de hacer esta presentación en este Salón tan lleno de historia.
Cuando se me informó que reemplazaría a Jorge Marshall Silva se agregó al honor la emoción, porque fuimos muy amigos; siempre tuve un gran respeto y admiración por sus competencias académicas y profesionales y agradecimiento por el valioso apoyo que tuve de su parte en el tiempo en que me desempeñé como Ministro de Hacienda y Presidente del Banco Central cuando él era Gerente de Estudios de esa institución.
Su brillante trayectoria, que trascendió las fronteras nacionales, fue elocuentemente presentada por Felipe Herrera en su recepción como Académico el 29 de noviembre de 1985. Hoy quiero rendirle un homenaje a ese hombre sin vanidades que hizo una gran contribución a Chile en la formación de generaciones de estudiantes universitarios, en la investigación económica y como Gerente de Estudios del Banco Central, cargo que desempeñó durante catorce años.
INTRODUCCIÓN
ES EL TIEMPO DE LA EQUIDAD, ese es el título de esta presentación, me pareció apropiado porque cada cosa tiene su oportunidad y, generalmente, el tiempo de dar un nuevo paso llega cuando se cumplen las etapas previas necesarias para aprovechar las oportunidades que se nos abren y la inteligencia y decisión para enfrentarlas.
¿Por qué la equidad es importante?
No se puede decir que un país es desarrollado si en él existen grandes desigualdades, tanto en la distribución de los frutos del progreso, como en las oportunidades que se dan a los distintos grupos sociales para acceder a los medios que les permitan hacer realidad sus esperanzas.
La equidad no es sólo una consigna política, tiene que ver con la vida de las familias, nuestra convivencia y la solidez de la democracia. Significa tener un “buen trabajo” (término que usamos en la Fundación Solidaria Trabajo para un Hermano), con una remuneración justa, respetabilidad y trato digno (1); con la importancia de ser atendidos oportunamente en la salud; con disponer de una vivienda digna; con terminar la angustia que produce la incertidumbre frente al desempleo o la vejez; con responder a la frustración de los padres que no pueden dar la educación que desean para sus hijos; con reducir y si es posible eliminar las discriminaciones de género, origen étnico y discapacidad; con crear las condiciones para que los pequeños empresarios que viven de su trabajo y dan empleo puedan acceder a los medios adecuados para el desarrollo de sus capacidades emprendedoras. En fin, se trata de poner en el corazón, en la práctica y en la institucionalidad el sentido de la solidaridad con el desarrollo como corolario.
La equidad es un elemento esencial para lograr una sociedad más integrada; esto es, más comprometida y convencida de que su esfuerzo es compensado en forma justa y, por lo tanto, ese esfuerzo tiene un sentido que va más allá de la subsistencia. Siempre existirán diferencias, pero lo que parece inaceptable desde un punto de vista ético, económico, social y político es que a algunos, que son muchos, no se les dan las oportunidades de acceder a los medios para desarrollarse por razones socioeconómicas de origen, pero también por tendencias egoístas que el sentido del respeto y de la solidaridad democrática debería corregir.
Una sociedad que no da oportunidades a sus miembros acumula rencor, genera inestabilidad social y política y no aprovecha su capacidad potencial de crecimiento.
Mientras más equitativa es una sociedad más se reafirma su identidad nacional, se consolida la democracia, aumenta su productividad y permite que las desigualdades se hagan menos odiosas y antisistémicas. Se trata de superar el umbral de la desesperanza y el rencor de los que tienen poco o nada y ven con odiosidad a los que tienen mucho.
¿Por qué es el tiempo de la equidad?
Porque Chile ha cambiado, ha cumplido etapas que nos permiten hablar de la equidad sin las divisiones irreconciliables que existían en el pasado. Porque hemos llegado a un grado de acuerdo en lo económico sobre aspectos esenciales. Porque Chile ha tenido un crecimiento alto y sostenido sin precedentes, lo que ha permitido reducir la pobreza y la indigencia sustancialmente. Porque la inflación endémica que caracterizó buena parte del siglo pasado ha disminuido a cifras que fluctúan entre 2% y 4%.
Las exportaciones han crecido casi cuatro veces entre 1990 y 2004, diversificándose en los productos y en los mercados. La cobertura de la educación ha aumentado sustancialmente en todos los niveles. El déficit habitacional ha empezado a disminuir, las facilidades al interior del hogar han aumentado notablemente, como asimismo el número de familias que tienen su propia vivienda. En salud se han hecho también avances significativos, lo que está corroborado en encuestas realizadas a los propios usuarios.
Los cambios en la infraestructura del país son notables a simple vista en vialidad, puertos, aeropuertos, riego, telecomunicaciones, agua potable, sanitarias y otras áreas, con una importante participación del sector privado.
Desde otro punto de vista, los estudios internacionales y los clasificadores externos colocan a Chile en un lugar destacado, lo que es el reflejo de la confiabilidad que suscita Chile.
La democracia chilena se ha consolidado y, a pesar de las legítimas diferencias políticas, se ha creado un ambiente que es capaz de llegar a consenso en temas de importancia. Esto da credibilidad porque existen bases estables de gobernabilidad.
En síntesis, Chile ha cambiado para mejor, objetivamente estamos en un piso diferente que nos permite mirar el futuro con más optimismo si enfrentamos con seriedad y unidad los problemas que aún tenemos pendientes. Uno de ellos, y en mi opinión el que tiene mayor urgencia, es el de la equidad: el escándalo de la miseria todavía persiste para el alma de ricos y pobres y su superación es una tarea pendiente de la sociedad chilena.
El tiempo y las experiencias vividas no han pasado en vano, tengo la seguridad de que ha llegado el momento de la madurez, que permite tratar temas de alta sensibilidad política en forma racional y constructiva, sin perjuicio de que existan diferencias en el “cómo” lograr un objetivo compartido.
Tengo la esperanza de que esta presentación cumpla con el propósito de poner alguna luz sobre un tema tan importante como urgente. Además me parece muy propio para ser tratado en esta Academia de Ciencias Sociales, Políticas y Morales.
1.Factores determinantes de desigualdad
Para esta presentación he seleccionado algunos antecedentes que muestran el origen de las desigualdades en la sociedad chilena. Ellos se refieren a la heterogeneidad productiva, a la concentración de la propiedad de los activos, a la calidad de los empleos y protección social, a la cobertura y calidad de la educación, a la reproducción de las elites (concentración del poder) y a la desigual distribución del ingreso.
La heterogeneidad productiva
En Chile coexisten empresas grandes y medianas con otras que se clasifican como micro y pequeñas empresas (MIPE). Las diferencias de productividad e ingreso generado por esas empresas hacen que las remuneraciones de quienes trabajan en ellas sean muy desiguales, siendo las MIPE donde se genera la mayor proporción del empleo.
Daré a continuación algunas cifras que ilustran las afirmaciones anteriores, tomadas de un informe del Comité de Fomento de la Micro y Pequeña Empresa (2). (Ver anexos 1, 2, 3, 4, 5 y 6 de la MIPE)
Una información sorprendente es que se calcula que en Chile existen alrededor de un millón doscientas mil empresas formales e informales, estas últimas constituyen el 46% del total, lo que es una prueba muy sugerente sobre la precariedad de quienes trabajan en estas unidades productivas.
En cuanto a las empresas formales, que son alrededor de 675.000, 82% son microempresas, 15% son pequeñas empresas, 2,1% medianas y 0,99% grandes, que al año 2003 correspondían a 6.868 empresas.
Las MIPES, que son el 97% de las empresas del país, generan alrededor del 13% de las ventas, mientras que las grandes empresas representan el 80% de las ventas nacionales. En lo que se refiere al empleo, si se consideran los trabajadores por cuenta propia y las MIPES formales, ellos proporcionan alrededor del 70% del empleo, correspondiendo a las grandes empresas aproximadamente el 10% del empleo.
Las MIPES representan el 1% de las exportaciones y sus productos son consumidos principalmente por los grupos sociales de ingresos medios y bajos. La mayor parte de sus ventas se realiza en regiones, a diferencia de las grandes empresas en que más del 76% de sus ventas se realiza en la Región Metropolitana.
Sobre la calificación de los recursos humanos de las MIPES, alrededor del 50% de los trabajadores de ese sector no ha terminado la enseñanza media y ha tenido un limitado acceso a los recursos destinados a la capacitación. Por otra parte, el 26% de los trabajadores de las MIPES es atendido bajo la condición de indigente en el sistema de salud y sólo un 11,6% accede a una ISAPRE. La desprotección social de este sector de trabajadores se debe también a que una alta proporción de ellos no tiene contrato de trabajo ni está cotizando en el sistema previsional.
Esta información resumida es suficiente para demostrar la precariedad de los empleos que se generan en este sector. En algunos casos corresponde al subempleo o desempleo disfrazado, con la secuela de desprotección social que acompaña a esa precariedad laboral. Esta situación es una causa muy importante de las desigualdades que afectan a nuestra sociedad y, paradójicamente, una oportunidad para que a través de una política persistente, a la que me referiré más adelante, se puedan cambiar las condiciones de baja productividad e ingreso que afecta a este importante grupo de trabajadores, hombres y mujeres, de nuestro país.
La concentración de activos
El proceso de globalización y los desafíos de competitividad que ella conlleva, más los acelerados cambios tecnológicos, han contribuido a una mayor concentración del sistema productivo en grupos económicos reducidos que podrían ser fuente de poder monopólico u oligopólico contrario a los intereses de la sociedad chilena. Sin desconocer el poder que ejercen esos grupos por el volumen de recursos que manejan, la influencia que tienen en la propiedad y publicidad de los medios de comunicación y la relación desequilibrada en la capacidad de negociación con sus proveedores, no se puede concluir que los cambios en la productividad que ellos han generado no hayan beneficiado a la comunidad, tanto en la calidad de los productos, como en su precio.
La posibilidad de aprovecharse de su posición de mercado en su propio beneficio depende de varios factores, entre los que se destacan las barreras de entrada, la apertura de la economía, el sector de transables o no transables en que desarrollan sus actividades, la rotación de los grupos en el tiempo y la existencia de marcos regulatorios que promuevan la competencia.
Un ejemplo importante de concentración se refiere a la proporción de la propiedad de los grupos económicos en el valor de los activos de las empresas que se cotizan en la Bolsa de Comercio de Santiago. Un estudio recientemente publicado (3) muestra que se transaban en la Bolsa chilena en 2002 alrededor de 250 acciones diferentes, con un valor de mercado de 65.000 millones de dólares, lo que equivalía aproximadamente al 75% del PIB de ese año. Los 20 grupos de mayor tamaño eran dueños directa o indirectamente del 84% de los activos de las empresas con cotización bursátil, ese porcentaje era de 47,6% para los cinco más grandes y en el caso de mayor tamaño era de 20,5%.
En el sector financiero existe una importante concentración, especialmente en los Bancos y en las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). En el primer caso, si se considera la concentración relativa al volumen de colocaciones, excluido el BancoEstado, que participa en un 13,3%, los tres bancos privados de mayor tamaño tienen una participación de 60% en el total de colocaciones. Por otra parte, en el total de colocaciones corresponde a las grandes empresas 19,2%, a las calificadas como megaempresas 61,7%, a las medianas 9,4%, a las pequeñas 8,1% y a las microempresas 1,6% (SBIF, febrero de 2004).
En cuanto a las Administradoras de Fondos de Pensiones, que son seis, las tres de mayor tamaño acumulan 70% del Fondo de Pensiones, el que alcanza en la actualidad (31 de diciembre de 2004) a alrededor de US$ 61.000, una parte de estos fondos se invierte en acciones que corresponden al 8,32% del patrimonio bursátil. Dado que las AFP sólo pueden invertir en cierto tipo de acciones y no en cualquiera, la participación de ellas se concentra en 25 empresas, llegando en algunos casos a constituir más del 25% de su patrimonio bursátil. Esto da un poder significativo a las AFP en las decisiones de dichas empresas. Es necesario recordar que la propiedad del Fondo de Pensiones está difundida entre todos los cotizantes y que su administración está concentrada en las AFP, las que están sometidas al control de la Superintendencia respectiva.
En el caso de las compañías de seguro, donde la concentración es menor que en los bancos y AFP, se distingue entre los seguros generales en que operan 23 empresas, siete de ellas concentran alrededor de un 70% de las primas, y las de seguro de vida que son 30, las nueve más importantes participan también en un 70% de ese mercado.
En el sistema de ISAPRES en 1994 operaban 36 instituciones, que se redujeron a 18 a fines de 2003, con 2 millones 729.000 beneficiarios, esto es, casi el 18% de la población del país con una edad promedio de alrededor de 41 años, correspondiendo el 88,5% de los afiliados a trabajadores dependientes concentrados en un 58% en la Región Metropolitana. Del total de ISAPRES hay siete que captan el 91,8% de la cartera total de los beneficiarios, que equivale al 93,4% de las cotizaciones (4).
La discusión sobre la transferencia de propiedad para reducir las desigualdades de ingreso ha perdido la vigencia ideológica que tuvo en el pasado y la preocupación actual está más orientada a reducir las imperfecciones del mercado, a aumentar la competencia y a crear las oportunidades para consumidores, empresarios y trabajadores, a fin de expresar sus opiniones y defender sus legítimos derechos.
La concentración no es por sí pecado ni la diversificación virtud, pero mientras más concentrada está la propiedad tiende a ser mayor la desigualdad en la distribución del ingreso.
La reproducción de las elites
En el último informe del PNU sobre Desarrollo humano en Chile (5) se aborda el tema del poder desde distintas perspectivas, me referiré especialmente a las elites definidas como “aquella minoría de actores sociales de un país que cuenta con las mayores cuotas de poder…”. Desde el punto de vista de sus características básicas, se destaca que la elite chilena es masculina, ya que sólo el 14% de mujeres está considerado en esa categoría; que el 65% de la elite chilena tiene un padre de origen socioeconómico alto y sólo 3% proviene del grupo socioeconómico bajo; que 64% de los hijos de los encuestados asiste a colegios particulares pagados, considerados también de elite; que la brecha de remuneraciones de profesionales de formación semejante se explica en un 35% por el origen socioeconómico.
Otra aseveración, pertinente para el tema de esta presentación, se encuentra en un estudio elaborado en el Departamento de Economía de la Universidad de Chile que trata sobre la discriminación de clase y meritocracia en el mercado laboral. Este estudio se basa en el seguimiento, durante 12 años, de una muestra de estudiantes graduados que tienen diverso origen socioeconómico y una experiencia académica similar. En él se comprueba que las personas calificadas como de clase superior, especialmente por el origen de sus antepasados, tienen en promedio ingresos que superan hasta en un 50% el que reciben los graduados que no tienen ese origen socioeconómico, manteniéndose el resto de los factores constante, tales como el desempeño en la Universidad, el dominio de idiomas, la calidad académica o el origen geográfico. En este sentido, Chile aparece con diferencias mayores de ingreso por este concepto que las que existen en otros países (6).
También se comprueba que ha ido creciendo la consideración de meritocracia para la contratación y el nivel de remuneraciones de quienes provienen de niveles socioeconómicos más bajos, pero el origen social sigue siendo el factor que genera las mayores diferencias.
La información anterior permite formarse una idea sobre la tendencia que existe a que las elites se reproduzcan, siendo esto un obstáculo para una expresión más genuina de una sociedad diversa. Pero sería injusto no reconocer el cambio que ha experimentado la sociedad chilena en el sentido de ser menos oligárquica y que cada vez en mayor proporción acceden a centros de poder grupos emergentes calificados. Esta mayor integración vertical permitirá enfrentar mejor los desafíos que impone construir una sociedad más equitativa en que exista la coincidencia entre la conducción nacional y los intereses permanentes de la sociedad.
Calidad del empleo y protección social
La persistencia del desempleo, que se ha mantenido en torno al 9% desde 1999 hasta la fecha, es el hecho que ha tenido el mayor impacto económico social y se asocia a la desaceleración del crecimiento de la economía chilena producida en este período. Los porcentajes globales de desempleo no reflejan la situación real que afecta a los distintos grupos socioeconómicos. De acuerdo con la última encuesta CASEN 2003, el 67% de los desocupados, esto es cerca de 350.000 personas, se ubicaba en el 40% más pobre de los hogares, correspondiendo al primer quintil un 41,6%; cerca del 50% de los desocupados es menor de 30 años; alrededor del 45% de los desocupados no ha completado la Educación Media. El 53% de los asalariados del primer quintil tenía un empleo permanente, en cambio en el quinto quintil este porcentaje era de 89,3%; la tasa de dependencia de los hogares, es decir el número de miembros que dependen de los ingresos de las personas ocupadas del hogar, es 4,7 en el primer quintil y 1,9 en el quintil más rico.
La distribución del desempleo desde el punto de vista territorial es desigual, siendo las regiones Primera, Segunda, Tercera, Quinta y Octava las que presentan un mayor desempleo que el promedio. Un distintivo común de estas regiones es el bajo ingreso y alta tasa de desempleo. También se comprueba que en las regiones más pobres hay un menor nivel educacional, que en buena medida es una limitante a la movilidad laboral, que en Chile es baja porque el costo de trasladarse es elevado y existe la normal aversión al riesgo y a evitar los efectos negativos sobre la familia (7).
De este conjunto de datos se desprende que el desempleo afecta en mayor proporción y con mayor intensidad a los grupos más pobres de la sociedad y, por lo tanto, es un factor dramático de inequidad que requiere de políticas públicas para paliar el efecto devastador que tiene en esas familias un desempleo persistente.
Señalaba que el desempleo está asociado principalmente al crecimiento económico; no obstante, los requerimientos de calificación laboral impuestos por una economía crecientemente abierta al exterior son cada vez más exigentes, dejando menor espacio a quienes no tienen calificación que, en el mejor de los casos, pueden acceder a trabajos precarios, tanto desde el punto de vista de su estabilidad y protección social, como del ingreso que reciben.
Las diferencias que existen para acceder a un empleo de calidad están relacionadas con la heterogeneidad productiva a la que ya se ha hecho mención. En esta parte me referiré a algunas características que explican las desigualdades en la calidad del empleo y en el ingreso derivado de él (8).
En primer lugar, el porcentaje de desocupados pertenecientes a hogares pobres era de 26% en el año 2000; el ingreso promedio del sector formal duplicaba el del sector informal; un 45% de las mujeres ocupadas trabaja en el sector informal con una remuneración un 45% menor que los hombres ocupados en ese sector; un 25% de las mujeres del primer quintil de ingreso forma parte de la fuerza laboral, en el quintil más rico este porcentaje es de 50%; los trabajadores del sector formal tienen un promedio de 12,2 años de educación, en tanto que en el informal es de 9,6 años; de los ocupados informales sólo un 34,7% cotiza en la seguridad social, en cambio ese porcentaje sube al 83,6% entre los formales; los trabajadores con contrato de trabajo el año 2000 eran un 86,5% en el sector formal y un 50,1% en el informal.
En síntesis, se puede decir que la calidad del empleo de una alta proporción de los trabajadores se ubica –según el estudio citado– en el nivel medio inferior o bajo, representando un 50% del total, porcentaje que sube al 60% en el caso de los trabajadores informales. (Ver anexos 7, 8 y 9)
Como se ha señalado, la pobreza e indigencia disminuyeron notablemente entre 1990 y 2003; no obstante ese efecto positivo, el aumento del desempleo en los sectores de bajos ingresos y el deterioro en la calidad de los empleos de ese grupo social incrementaron la desigualdad distributiva. Esta situación de desigualdad se ha visto parcialmente compensada con la política social aplicada sostenidamente en ese período.
Cobertura y calidad de la educación
Existe un acuerdo en cuanto a la importancia del nivel educacional para obtener una ocupación de calidad; para hacer posible una mayor igualdad social; para obtener un ingreso más alto y más estable; para mejorar la productividad; para lograr una mejor distribución de las oportunidades y del ingreso; y, especialmente, para vivir la ciudadanía como una respetabilidad práctica de todos.
Es efectivo que Chile ha experimentado un progreso en educación. No obstante, la comparación no es favorable si se hace con países de mayor desarrollo y aun con otros, que partiendo de condiciones parecidas o inferiores a Chile lo han superado.
El resultado de comparaciones internacionales, como es el caso de TIMSS, IALS y PISA, relacionados con el logro de aprendizaje, ha sido desfavorable para Chile. Para ser justos, es preciso señalar que en el estudio IALS se comprueba que Chile presenta además una disminución de las desigualdades en las últimas décadas, ya que si se compara la diferencia del nivel de altos resultados con los de bajos resultados en el grupo de 56 y 65 años era de 160 puntos; en cambio, en el grupo de 26 y 35 años esa diferencia disminuye a 137 puntos.
En el trabajo de García Huidobro y Belleï (9) se hace una buena síntesis cuando se señala que “Chile ha tenido éxito en erradicar la inequidad para acceder y progresar en el sistema educativo, pero le queda un camino muy largo para hacer lo propio con los resultados de aprendizaje y lograr desvincular los logros educativos de las condiciones de origen familiar de los alumnos”.
Un factor que influye negativamente en esa necesaria desvinculación es la segmentación que presenta el país, tanto desde el punto de vista social, como de la ubicación territorial de su población; la educación no escapa a esta situación. En efecto, el 71,4% de los alumnos de enseñanza básica y el 65,5% de la enseñanza media ubicados en el primer quintil de ingreso asisten a establecimientos municipales, en un alto porcentaje están en la periferia de las grandes ciudades, en comunas cuyos municipios tienen menores ingresos, presentan mayores deficiencias administrativas para conducir los colegios bajo su dependencia y disponen de profesores de menor calificación.
Es preciso recordar que 92,6% de la población escolar asiste a establecimientos financiados con recursos públicos, ya sean municipales o particulares subvencionados. En este último caso, 40,7% de los establecimientos estaba adscrito al sistema de financiamiento compartido. En cambio, en el sector municipal ese porcentaje es de 6% y sólo aplicable a la Educación Media. El financiamiento compartido tuvo como propósito aumentar los recursos destinados a la educación, objetivo que en general se ha cumplido. Sin embargo, ha tenido también el efecto de aumentar la segregación educacional, ya que en la medida en que aumenta el aporte solicitado a los padres y apoderados excluye a los sectores de menores ingresos, quienes se concentran cada vez más en los establecimientos municipales. (Ver anexo 10)
El efecto de segmentación producido por el financiamiento compartido se ha acentuado con la práctica de selección que realizan los colegios. Según información de la última prueba del Sistema de Medición de la Calidad de la Educación (SIMCE) aplicada a los segundos medios, en 2003 hubo un proceso de selección para 59% de los alumnos que asisten a establecimientos municipales, 75% de los que asisten a establecimientos particulares subvencionados y 85% de los que asisten a colegios particulares pagados. Esta situación lleva a la segmentación de los segmentados, donde muchas veces el factor discriminante está relacionado con la situación socioeconómica de los hogares, sea ésta transitoria o permanente, pero en todo caso coarta la libertad de elección de los padres para elegir el colegio donde educar a sus hijos.
Desde el punto de vista de esta presentación interesa destacar dónde se dan las mayores inequidades, sin desconocer que hemos hecho avances en relación con el pasado.
El sistema educativo chileno presenta inequidades, tanto en la escolarización, como en el aprendizaje, siendo en este último aspecto donde son más notables. La escolaridad promedio de las personas entre 45 y 54 años, ubicadas en el primer decil de ingreso, es de 6,9 años y las ubicadas en el décimo decil es de 14,8 años. Si se hace esta misma comparación para la generación más joven, entre 15 y 24 años, esa relación es de 9,8 y 13,1 años, lo que muestra un avance importante en la escolaridad de los sectores de menores ingresos.
En cuanto a la cobertura por niveles educacionales se comprueba que en la Educación Parvularia, entre 0 y 5 años, el 70% de los niños del primer quintil de ingreso no asiste a este tipo de educación. Existe evidencia científica de la importancia que tiene la educación de los niños a esa edad para su desarrollo futuro, lo cual es particularmente significativo para los que provienen de hogares pobres en que no sólo hay carencia en su entorno, sino que muchas veces sufren de abandono.
En la Educación Básica, esto es, niños entre 6 y 13 años, donde se ha logrado una alta cobertura (97%), el problema principal radica en las áreas rurales, donde se produce una fuerte deserción al nivel del séptimo año, quedando su educación básica incompleta.
En la Educación Media los avances han sido notables, llegándose a una cobertura que se acerca al 90%; no obstante, 12,5% del primer quintil de ingreso y 8,5% del segundo están fuera de la Enseñanza Media. El problema más importante que se produce en este nivel educacional es el abandono prematuro observado en el primer quinto más pobre de ingreso que llega al 48%, quedando con educación media incompleta. Esta situación requiere de urgente atención, para hacer efectivo el cambio constitucional que eleva a 12 años la educación.
En la Educación Superior, entre 18 y 24 años de edad, es donde se dan las mayores diferencias: 73,7% de los jóvenes que provienen del quinto quintil de ingreso accede a este tipo de educación, en cambio ese porcentaje es de 14,5% para el caso de jóvenes que provienen del primer quintil. (Ver anexos 11 y 12)
Así, los principales problemas de cobertura se presentan en preescolar y Educación Superior y los de abandono prematuro en Educación Media.
En lo que se refiere a la brecha relacionada con los resultados educativos la situación aparece más crítica, pues el sistema escolar chileno ha sido incapaz de disminuir la desigualdad cultural y de origen, lo que permite concluir que la acumulación de capital educativo depende en gran medida de la posesión de capital económico y social de la familia de origen (10) .
La información disponible indica que uno de cada cinco niños de 4º básico, 9 años de edad, no había alcanzado el nivel mínimo esperado en lenguaje. Esta situación se agrava en el caso de matemáticas, ya que uno de cada tres niños no había adquirido las competencias imprescindibles.
En lo que se considera umbral básico en lenguaje, sólo 4% de los estudiantes de los colegios pagados está bajo ese umbral, porcentaje que sube al 15% en el caso de los colegios privados subvencionados y al 22% en los municipales. La situación referida a matemáticas es peor, ya que esos porcentajes son de 8%, 27% y 38%, respectivamente.
Los resultados anteriores no son de extrañar si se comparan los recursos de que dispone cada tipo de establecimiento en el caso Científico Humanista y General Básica. En un extremo están los municipales, que reciben en 2005 $ 36.723 mensuales por alumno de Enseñanza Media y $ 30.900 en la Básica. Los colegios particulares afectos al sistema de financiamiento compartido pueden alcanzar hasta $ 75.313 por alumno en la Enseñanza Media y $ 71.464 en Básica. En los colegios particulares pagados, en promedio, esta suma alcanza a alrededor de $ 150.000 por alumno al mes.
El mejoramiento de la calidad de la educación no es sólo un problema de recursos, sino que requiere, además, cambios profundos en la formación de los educadores, en los métodos pedagógicos y en la gestión, temas a los que me referiré posteriormente.
La distribución del ingreso resultante
En lo que concierne a la concentración de la distribución del ingreso, es necesario aclarar los conceptos que se utilizarán para medirla. En primer lugar, la información más difundida se refiere al ingreso autónomo que corresponde al percibido por el trabajo y la remuneración del capital; se entiende por ingreso monetario al autónomo más las transferencias monetarias que reciben las personas; y el ingreso total corresponde al ingreso monetario más los subsidios que se transfieren a través del consumo de bienes y servicios gratuitos o subsidiados, como es el caso de la educación, la salud, el consumo de agua potable, energía eléctrica, entre otros.
Según la última encuesta CASEN 2003 (11), el ingreso autónomo del primer decil participaba en 1,2% del ingreso total y el décimo decil lo hacía en un 41,2%. En el ingreso monetario el primer decil subía su participación al 1,6% y el último bajaba a 40,6%. En el ingreso total los porcentajes eran de 2,9% y 38,0%, respectivamente. (Ver anexos 13 y 14)
Dada la alta concentración del ingreso en el último decil, el 70% de la población percibe un ingreso inferior al ingreso total promedio del país.
Si se compara el 20% de menores ingresos con el 20% de mayores ingresos, considerando sólo el ingreso autónomo, la relación es 14,3 veces; si se comparan los ingresos totales esa relación baja a 7,6 veces. Esto está indicando la importancia que tienen las transferencias que hace el Estado a través de los subsidios y el gasto social en la calidad de vida de los más pobres y en la reducción de la brecha que los separa de los grupos más ricos.
La distribución del ingreso autónomo por deciles muestra también que la fuerte concentración se produce en el décimo decil, el más rico, que participa en un 41,2% del ingreso total, en cambio el noveno decil lo hace en un 15,3%. Se puede decir que la distribución del ingreso autónomo en Chile es bastante razonable hasta el noveno decil y que la gran desigualdad se produce en el último. (Ver anexo 15)
Para el diseño de políticas es importante tener en cuenta que en el decenio pasado hubo un flujo de recursos hacia el décimo decil y a través de las políticas sociales se benefició el 40% de menores ingresos, viéndose reducida la participación del IX, VIII, VII y VI decil.
Estudios realizados por el profesor Dante Contreras de la Facultad de Economía de la Universidad de Chile muestran que el 20% más rico del décimo decil participa en alrededor del 60% del total de ingresos asignados a ese decil; como éste tiene alrededor del 41% del ingreso nacional, el 2% más rico dispondría de alrededor del 25% del total del ingreso generado en el país.
Otra forma de medir la mayor o menor desigualdad en la distribución del ingreso es a través del coeficiente de Gini, que es más igualitaria en la medida en que ese coeficiente se acerque a 0 y más desigual cuando se acerca a 1. En el caso chileno este coeficiente alcanzó su punto más bajo en 1994 con 0,55 y el resto de los años del decenio pasado se ubicó en 0,57. De acuerdo con este indicador no hubo cambios en la distribución del ingreso en el período 1990-2000. Es preciso señalar que en ese período hubo un deterioro en la distribución del ingreso en varios países de la región y, además, Chile fue el país que redujo en mayor proporción la pobreza en América Latina y, en este sentido, es un ejemplo conspicuo de éxito en el mundo.
Las cifras anteriores son elocuentes y ahí se encuentra la razón por la cual en las comparaciones internacionales Chile aparece con mayor desigualdad en la distribución del ingreso autónomo. No obstante, es necesario tener presente que las comparaciones internacionales no son homogéneas y que en ellas no se consideran las transferencias a que se ha hecho referencia, que en el caso chileno son significativas para comparar las diferencias entre los grupos más pobres y los más ricos de la sociedad.
Un comentario a este capítulo
En el análisis presentado no se han hecho comparaciones históricas que permitan apreciar los cambios producidos durante los últimos 15 años en distintos aspectos de la vida ciudadana, ni tampoco se han hecho, salvo excepcionalmente, comparaciones internacionales que permitan conocer la posición relativa de Chile frente a otro país de igual o más avanzado desarrollo. Lo presentado es más bien una fotografía de los tiempos actuales referidos al tema que nos ocupa: la equidad.
Al no señalar los cambios positivos ocurridos en el tiempo puede quedar una impresión pesimista; sin embargo, hay un claro reconocimiento de que Chile ha avanzado, como lo ve cualquier chileno y como se deja constancia en el último informe del PNUD sobre desarrollo humano al que ya se ha hecho referencia: “Chile es hoy mucho más que ayer. Es un país cuyos habitantes han mejorado fuertemente su bienestar material, que dispone de una economía sólida para continuar creciendo, y que cuenta con una población más educada y con mayor acceso al conocimiento acumulado en el mundo. Sin embargo, el mayor avance producido en estos años es el de la ampliación y creciente uso de la libertad. Por eso es que Chile no sólo es más, es también un país distinto”.
Yo estoy de acuerdo con estas afirmaciones y creo que hay cambios en las tendencias históricas que nos permiten mirar con optimismo el porvenir y es precisamente por eso que se abre la oportunidad para ver con objetividad nuestra realidad y enfrentarla con audacia, originalidad y generosidad.
2.Orientaciones de Política
El diseño de políticas destinadas a reducir las inequidades existentes en la sociedad chilena necesariamente debe considerar los efectos socioeconómicos del proceso de globalización.
Hay pocos que dudan acerca de las oportunidades y beneficios que se abren a un país de la dimensión de Chile con la apertura a nuevos mercados, el acceso a la sociedad de la información, al conocimiento y a la cultura sin fronteras. Ciertamente estamos en un mundo diferente al que existía no hace tantos años atrás, y si nos ubicamos por ejemplo en los años 1950-1960 nos habría sido imposible imaginar lo que está ocurriendo hoy: es otro país. Sin embargo, es Chile.
Los cambios vertiginosos que se dan en el tiempo que estamos viviendo generan incertidumbre y, en muchos casos, efectos negativos en lo cotidiano, tanto para las unidades productivas por la rápida obsolescencia que producen los cambios tecnológicos, como en la vida familiar por la mayor inestabilidad en los empleos y las exigencias de calificación que muchos no cumplen. Como lo dice en una frase acertada un informe de la OIT “el resentimiento ha empañado la esperanza”. Esto no es de extrañar en la etapa de transición en que estamos, donde una alta proporción del empleo es de carácter informal o se ubica en las micro y pequeñas empresas que participan en una mínima parte de los beneficios del mercado globalizado. Las diferencias entre los incorporados y los excluidos aumenta, como asimismo la brecha entre ricos y pobres. El subempleo y el desempleo siguen siendo una realidad preocupante, no sólo por razones morales, sino también sistémicas por las manifestaciones crecientes de antiglobalización, que tensionan el funcionamiento de la democracia. Un ejemplo reciente han sido los encuentros de Davos y Porto Alegre.
En un diálogo propiciado por OIT se recogió una frase elocuente: “El mundo exterior puede prescindir de nosotros; pero nosotros no podemos prescindir de él”. Las personas esperan que la globalización les ayude a satisfacer sus necesidades esenciales y especialmente a encontrar un “buen trabajo”. Si no se dan estas condiciones o no se percibe un horizonte razonable para lograrlas, la globalización será considerada por muchos como una salida económica sin contenido social.
Consideraciones sobre políticas macro
En Chile existe una amplia coincidencia en que el crecimiento es una condición necesaria para lograr un mayor bienestar de la población; así también, en que los equilibrios macroeconómicos son un requisito para lograr ese crecimiento.
Las diferencias surgidas en la apreciación que se tiene sobre los equilibrios macroeconómicos se refieren al concepto de sostenible y equidad en el crecimiento económico. Esta preocupación se basa en la evidencia empírica que surge de los efectos negativos que han tenido los períodos recesivos sobre el empleo, la informalidad y las remuneraciones del trabajo asalariado, aun en condiciones de una economía macroequilibrada. Por lo tanto, el objetivo de las políticas debería comprender también la reducción de los efectos que se producen debido al shock externo en el caso de la capacidad productiva, en la inversión y la productividad. Las políticas privilegiadas para lograr esos propósitos están vinculadas con el flujo de capitales de corto plazo, el tipo de cambio y las medidas fiscales (12).
En lo que se refiere a la política fiscal se ha aplicado el principio del superávit estructural que es necesario mantener. Esto es especialmente importante porque las medidas que se exponen a continuación tienen un costo fiscal significativo y su aplicación requiere de la mediación técnica que haga compatible los mayores gastos con los equilibrios macro necesarios para el crecimiento.
Chile tiene una tasa media tributaria relativamente baja para su nivel de desarrollo, por lo tanto, hay espacio para obtener mayores recursos. Esos recursos pueden venir en primer lugar de un crecimiento alto y sostenido, de una disminución de la evasión y de la elusión tributaria y, por último, de una adecuación de la estructura impositiva para hacerla más efectiva y equitativa. Conjuntamente, se debe revisar el gasto público, que tiene una alta proporción destinada a fines sociales, con el objetivo de hacerlo más eficaz desde el punto de vista de la equidad y más eficiente en su focalización (13).
El tema tributario siempre despertará contradicciones y polémica, pero es mejor un acuerdo anticipado que una imposición tardía que siempre implica un mayor costo económico y político.
El concepto de crecimiento con equidad que ha orientado las políticas públicas de los gobiernos de la Concertación ha penetrado en el ámbito público y está presente en las propuestas que se están dando a conocer en la campaña electoral. No obstante que existe una coincidencia de propósitos hay diferencias en los medios para alcanzarlos y en la función que cabe al Estado.
En relación con este último aspecto, el Banco Mundial dedica su publicación sobre el desarrollo mundial (1997) a la función y a la efectividad del Estado en un mundo de rápidos cambios. No es la oportunidad para comentar ese informe, sólo tomaré algunas referencias de una institución que ha llegado a ciertas conclusiones pertinentes en ese tema.
En su tiempo sorprendió que el Banco Mundial hiciera afirmaciones tan tajantes como que el desarrollo sostenible, tanto económico como social, es imposible de lograr sin un Estado eficaz y que la experiencia no permite apoyar la hipótesis de un Estado minimalista como un factor que estimula el desarrollo. Obviamente esto no implica propiciar el Estado dominante y muchas veces arbitrario del pasado, situación ya superada por la extensión de la democracia y por las restricciones que impone la globalización.
El Banco Mundial sostiene también que el Estado moderno debe facilitar el crecimiento, regular las distorsiones del mercado, proteger a los grupos vulnerables y el medio ambiente, contribuir a la inversión en servicios básicos e infraestructura y a una distribución más equitativa del progreso. Es decir, un Estado que no está en retirada, sino que cambia su foco de atención.
Lo importante no es tanto quién provee los bienes y servicios, sino la oportunidad, la eficacia y la equidad con que se distribuyen. Se trata de una acción que potencia las posibilidades del país en forma cooperadora más que rivalizadora o excluyente.
Si bien el Estado está llamado a cumplir un papel de gran importancia en la reducción de las inequidades que existen en la sociedad chilena, también tienen una responsabilidad creciente las empresas privadas y la sociedad civil. Esto podría resumirse en las palabras del ex presidente francés François Mitterrand: “Menos Estado, pero mejor Estado”. Ese “mejor Estado” significa fuerza republicana para que una privatización de la economía sea prudente, diversificadora y siempre transparente.
Los empresarios, especialmente en las empresas de mayor tamaño, están tomando conciencia de que no basta obtener una estimulante rentabilidad de sus capitales, sino que su éxito también depende de las relaciones que construyan con sus trabajadores, sus proveedores, sus clientes y el entorno en que realizan sus actividades. Los franceses han acuñado el término de “empresa ciudadana”. Me parece gráfico para mostrar que los intereses de una empresa van más allá de lo que muestra la última línea de su balance.
En nuestro medio ha surgido la discusión cada vez más amplia de la “responsabilidad social de la empresa” y en algunos casos ésta se manifiesta en la creación de Fundaciones y en el aporte que hacen con fines sociales, culturales y educativos, lo que constituye un complemento necesario a la obra que el Estado realiza en esas áreas, pero es insuficiente. “La caridad empieza donde termina la justicia”.
Además, se requiere que la sociedad civil, es decir cualquier ciudadano, se organice en distintos ámbitos y niveles para que pueda participar, tanto en hacer presentes sus intereses y necesidades, como para la solución de los problemas de las comunidades donde estamos insertos. Esto permitiría tener una democracia más verdadera, sólida y participativa, donde las personas no sólo sean peticionarias, sino activas para la construcción de una sociedad más solidaria, es decir moderna y creativa.
Para avanzar hacia una convivencia equitativa se requiere de un Estado fuerte, empresarios conscientes de su responsabilidad social y una sociedad civil más organizada y activa.
Políticas en relación con la informalidad y las pequeñas unidades productivas
Como ya se ha señalado, entre los informales y las pequeñas unidades productivas se encuentra el 70% del empleo, por lo tanto, todo lo que se haga para aumentar su productividad e ingreso es pura ganancia. No es posible superar la pobreza ni mejorar la distribución del ingreso si no se actúa en forma persistente sobre los factores que limitan el progreso de los trabajadores informales y los de las pequeñas unidades productivas. La falta de acceso a la capacitación, a los canales para comercializar sus productos, al crédito y a la asistencia técnica, son carencias que, con distinta intensidad, afectan a este sector.
El mayor obstáculo se presenta entre los informales, porque allí las carencias son generalizadas y es difícil llegar hasta ellos por la heterogeneidad de actividades que desempeñan y, muchas veces, su lugar de trabajo es inubicable. Existe una “cultura informal” que les permite sobrevivir en su actividad o cambiar frecuentemente de giro; se resisten a la formalización, ya sea por el costo que implica o por la incertidumbre que se les crea al enfrentar condiciones desconocidas para ellos. Por lo tanto, se debería facilitar el tránsito gradual a la formalización, reduciendo los costos, simplificando los procedimientos y liberándolos por un período determinado de las normas que se aplican a las empresas formales.
Es inconveniente tener un estatuto especial para la informalidad, pero es posible establecer un régimen transitorio de “rodaje” al cual se puede postular por un tiempo previamente convenido.
La falta de información y de capacitación mantiene a los trabajadores informales en condiciones muy precarias y sin expectativas. Tal vez el primer paso es disponer de un sistema de información expedito y descentralizado que permita a los informales conocer el tipo de beneficios a los cuales se puedan acoger. El acceso al crédito de este sector es casi inexistente. La extensión del microcrédito es una oportunidad que se está abriendo con distintas modalidades. Las facilidades para comerciar sus productos prácticamente no existen, por eso se requiere de asistencia especial que les permita crear vínculos para salir de la situación de exclusión en que se encuentran, en que los productores pobres venden a consumidores pobres. Por último, este sector desprotegido debe ser considerado en los programas sociales, lo que requiere de un esfuerzo especial, ya que muchos de sus trabajadores carecen de previsión e incluso de contratos de trabajo.
En cuanto a las micro y pequeñas empresas que han logrado formalizarse, la situación es diferente, por cuanto hay instituciones y experiencias exitosas que podrían ampliarse y establecer nuevos programas dirigidos a aumentar su productividad y a incorporar este importante sector en mercados más amplios.
Hay una variedad de instituciones que atienden a las MIPES, entre las cuales se destacan el INDAP, FOSIS, CORFO-SERCOTEC y el SAG y los programas de PROCHILE, que más que duplicaron sus gastos de fomento dirigidos a las MIPES, entre los años 1995 y 2000. (Ver anexo 16). A este propósito, conviene recordar que el acceso al crédito de las MIPES ha sido creciente, siendo atendidas por el sistema financiero nacional en el año 2000 casi el 40% de las microempresas y 62% de las pequeñas. Asimismo, un instrumento exitoso que es necesario perfeccionar y mantener ha sido el subsidio otorgado por el FOSIS primero y SERCOTEC después, que permite cubrir parcialmente los costos de transferencia que implica a los bancos otorgar pequeños créditos. Este sistema ha hecho posible un aumento notable de la bancarización de las microempresas.
Aunque las MIPES no son homogéneas y han alcanzado distintos grados de desarrollo, es indispensable realizar un plan de capacitación masivo con su debida gradualidad y diferenciación. Es frecuente que los microempresarios no sepan lo que necesitan y no dispongan de la información de lo que se les ofrece, de donde se desprende la necesidad de que las instituciones públicas y privadas especializadas en capacitación se reúnan con bancos, cooperativas y organizaciones de microempresarios, para establecer las bases del contenido, los currículum y la duración de los cursos y sus costos. Esto implica establecer niveles diferentes y especialidades acordes con la ubicación sectorial de los microempresarios.
Hay que tener presente que sólo el 4,2% de las MIPES ha utilizado la franquicia tributaria y su participación en el uso de los fondos alcanzó a un 15,4% de los gastos totales realizados el año 2000. (Ver anexo 17 A y B)
Es indispensable construir una base de datos de MIPES con sus respectivas capacitaciones y actividades, con el fin de disponer de un sistema de información especialmente orientado a evitar la permanencia o el emprendimiento de actividades sin destino, junto con el ofrecimiento de reciclaje o reorientación del negocio.
La falta de canales de comercialización y la debilidad asociativa de este tipo de empresas son causas de su fragilidad. Los programas que desarrolla el Estado deben ser complementados con políticas que estimulen la creación de una cadena productiva donde se integren con empresas de mayor tamaño para incorporarlas en el circuito de mercados más amplios, incluyendo el comercio exterior.
Para facilitar este proceso se requiere de políticas que fomenten la creación innovadora de pequeñas empresas; las apoyen en los primeros años; promuevan el acceso a licitaciones públicas; regulen las relaciones contractuales con las empresas de mayor tamaño y dispongan de asesoría técnica.
En cuanto al financiamiento, las MIPES han aumentado gradualmente su acceso al crédito, pero la cobertura todavía es insuficiente y las condiciones prevalecientes son más desfavorables que las que se otorgan a empresas de mayor tamaño, principalmente por el riesgo y la dificultad de otorgar las garantías que los bancos les solicitan. Por eso es muy importante aumentar y perfeccionar el funcionamiento del fondo de garantía existente (FOGAPE), que ha sido una herramienta eficaz para aumentar los créditos a este sector. Una limitación que se debe revisar es la exigencia de la formalidad tributaria de 1ª categoría, lo que frecuentemente no se cumple por una alta proporción de las microempresas. Se podría analizar que por un tiempo determinado se exigiera solamente el pago de la patente municipal, siempre y cuando se cumplan las condiciones de ser microempresa.
Por último, se debe dar estímulos para crear nuevas empresas, ya que son éstas y no las existentes las que han dado la mayor parte de los empleos en este sector en el período de expansión económica comprendido entre 1991 y 1996. La experiencia indica, además, que las nuevas empresas están en mejores condiciones para incorporar las técnicas modernas.
Lo que se haga para elevar la productividad de las MIPES tiene un beneficio económico y, además, es el medio más eficaz para aumentar el empleo, superar la pobreza y reducir las desigualdades en los ingresos.
El empleo y la protección social
Ya se ha señalado que una alta proporción del empleo en Chile se encuentra en el trabajo informal y las MIPES, por lo tanto, lo que se haga en ese sector es esencial para aumentar la ocupación, ya que las grandes empresas sólo contribuyen con 10% en el empleo.
Teniendo presente lo anterior es posible aplicar políticas nacionales o regionales que estimulen el empleo. Se han aplicado algunas de carácter tradicional como la capacitación laboral ya mencionada, los programas emergentes y los que incentivan la contratación de mano de obra (PROEMPLEO).
Me ha parecido interesante recoger aquí algunas de las sugerencias analizadas en el Taller de Coyuntura del Departamento de Economía de la Universidad de Chile (14).
En este último tiempo ha habido una alta tasa de desempleo y de incertidumbre en el trabajo. La discusión a este respecto se ha centrado en la flexibilidad laboral y en los costos relacionados con la aplicación de la legislación vigente, en relación con el salario mínimo y el régimen de indemnizaciones.
Dada la baja calificación de la fuerza de trabajo en Chile y el limitado beneficio que obtienen los trabajadores que más necesitan capacitación, es preciso buscar formas que permitan focalizar los recursos provenientes de las franquicias tributarias y otros adicionales que provee el Estado o los propios interesados, creando facilidades para obtener créditos de plazos atrayentes y aceptables. Los créditos podrían ser pagados con mayores remuneraciones sobrevinientes como consecuencia de la capacitación.
Me parece especialmente interesante la propuesta que se hace en el Taller del Departamento de Economía, de que exista un DERECHO del trabajador a recibir capacitación a lo menos cada 5 años. Esto no sólo cumple con un requisito de equidad, sino que afecta positivamente una debilidad de la economía chilena, que es la baja calificación de la fuerza laboral.
Un tema que debería discutirse más ampliamente junto al de la flexibilidad laboral es el “salario participativo”. En el fondo se trata de la posibilidad de que se puedan pactar salarios variables y flexibles, de tal manera que en los ciclos recesivos, en lugar del despido, se opte por salarios que permitan mantener a los trabajadores en su empleo. La experiencia indica que quienes pierden su trabajo, especialmente los que tienen menor calificación y menor tiempo en la empresa, pasan más tiempo desempleados y cuando logran una ocupación la remuneración suele ser de menor monto que la que tenían.
En el mismo sentido de la recomendación anterior se inscribe la propuesta de que en los períodos de recesión generalizada se puedan reducir las horas de trabajo en lugar de recurrir a los despidos. A pesar de las naturales resistencias que puedan oponer los trabajadores a una medida de esta naturaleza, que en la práctica resulta en una disminución de sus remuneraciones, podría ser aceptable para ellos como alternativa al despido. Para las empresas también podría ser beneficioso si se considera que el despido tiene costos no menores por el pago de indemnizaciones.
Las propuestas anteriores se han dado a vía de ejemplo para incorporarlas en la discusión de la flexibilidad laboral, que debe contener disposiciones que impidan los abusos y busquen un equilibrio que beneficie a toda la comunidad de trabajo, logren mayor productividad y reduzcan las incertidumbres y el desempleo estructural y cíclico. Flexibilización con protección, como lo denomina Tokman (15) (16) .
Chile ha avanzado en la legislación laboral y en la protección social del trabajador (17). No obstante, queda un camino por recorrer para incorporar en nuestra legislación los cambios orientados a enfrentar con mayor eficiencia los desafíos de la globalización y superar las inequidades que aún persisten en el sistema vigente. En este último aspecto requiere especial atención el caso de los jóvenes y las mujeres. En los primeros, como ya se ha señalado, es donde existe una mayor tasa de desempleo, especialmente entre 15 y 19 años, proveniente de familias pobres. Se han aplicado políticas dirigidas a mejorar esta situación, por ejemplo, la reciente extensión de la enseñanza obligatoria a 12 años, las bonificaciones para la contratación de jóvenes en aprendizaje y el programa Chile-Joven, entre otros. Sin embargo, se podrían introducir cambios adicionales, como el escalonamiento del salario mínimo a una edad mayor que la que considera la actual legislación que se aplica a jóvenes entre 15 y 18 años. Esto podría tener dos efectos: estimular la contratación de jóvenes e incentivar la permanencia escolar para completar los 12 años de enseñanza. Es necesario conciliar un estímulo efectivo con la protección a una explotación abusiva.
En el caso de las mujeres, ya se ha mencionado que su participación laboral todavía es reducida, especialmente de aquellas que provienen de hogares pobres. Además, es un hecho que la incorporación de la mujer al trabajo es a veces determinante para que el hogar salga de la pobreza.
Los factores que influyen en la participación laboral de la mujer son conocidos, pero no han sido resueltos. En ello no sólo influyen las deficiencias de atención a las necesidades que tiene la madre que trabaja, sino también la tradición que pone tensión entre las demandas del hogar y el horario de trabajo.
Sólo mencionaré algunos aspectos que es necesario corregir para permitir una ampliación del trabajo femenino: la falta de infraestructura que atienda a los hijos menores en las horas de trabajo; la expansión de la educación preescolar; la adecuación de la legislación laboral en cuanto a jornadas y modalidad de trabajo; la reducción de la deserción escolar femenina para estar más calificadas y enfrentar así en mejores condiciones el mercado laboral.
Sabemos que el empleo es esencial no sólo para el bienestar de las personas y familias, sino también para la dignidad de ellas. El desempleo prolongado que afecta a tantos jóvenes chilenos es la expresión de mayor inequidad y causa de desviaciones que alteran la convivencia social.
Sabemos también que el bienestar de las personas no sólo depende del ingreso producto de su trabajo, sino también de los bienes y servicios que reciben en forma gratuita y subsidiada y que para muchas familias estas transferencias son equivalentes al ingreso que perciben y constituyen un factor esencial para cambiar su condición.
Trataré a continuación la significación que tienen las políticas sociales en el bienestar de los hogares, especialmente de los más pobres. El tema de la educación, que es ampliamente reconocido como un factor determinante de la equidad, lo analizaré en forma separada.
Ya he mencionado en secciones anteriores la relevancia que han tenido las políticas sociales, tanto en la calidad de vida de los grupos más pobres, como en la distribución del ingreso total. De acuerdo con la última encuesta CASEN al valorizar el gasto público en salud, educación y los subsidios monetarios, el 20% de los hogares más pobres aumenta su ingreso en alrededor del 90%.
Desde un punto de vista general las políticas públicas deben preocuparse de la comunidad en su conjunto; no obstante, la superación de la indigencia y la pobreza debe tener la mayor prioridad, porque es allí donde se presentan las mayores desigualdades y no se alcanza un mínimo aceptable desde la perspectiva de un desarrollo humano.
En todo caso, las políticas públicas no sólo deben orientarse a superar las carencias esenciales, sino también a procurar una mayor integración de las personas a la sociedad; a fortalecer la familia y los vínculos de vecindad; a crear redes de solidaridad y la participación de los protagonistas. En síntesis, deben formar parte de un “nuevo trato” entre la sociedad civil y el Estado, en el que se reconozca que la comunidad es el sustento de la sociedad; en este sentido se debe romper el prejuicio social que tiende a diferenciar el trato a las personas por su apariencia, su riqueza o su poder. Este tipo de discriminaciones produce muchas veces mayor resentimiento que las diferencias económicas.
Reconociendo el esfuerzo y los avances que se han hecho en cuanto a la reducción de la pobreza, la etapa que viene es más difícil porque se trata de grupos que presentan carencias mayores y es más complejo llegar exitosamente a ellos si no sólo se desea compensar sus deficiencias, sino darles instrumentos que les permitan superar en forma autónoma la situación desmedrada en que viven.
La superación de la pobreza implica una capacidad autónoma y permanente de las personas para proveerse de los bienes y servicios que les son indispensables y que el Estado debe procurar garantizar en forma prioritaria. Para cumplir este objetivo se requiere de políticas a nivel de los individuos y familias, de las instituciones y del entorno territorial económico productivo.
En relación con los individuos se requiere de una escolaridad de calidad y de una atención de salud que aseguren una real igualdad de oportunidades. Asimismo, se necesita de capacitación específica que habilite a los pobres, especialmente a los jóvenes, para una plena incorporación al mundo del trabajo. En el caso de la mujer de niveles de ingreso más bajos se requiere facilitar su incorporación al mundo laboral para aumentar el número de perceptores de ingresos en su hogar. Esto requiere de un aumento específico de la cobertura de la educación preescolar de los más pobres. En cuanto a los jóvenes, deben buscarse los medios que permitan que ellos terminen la Educación Media o técnico-profesional. Considerando que la deserción se produce, en gran parte, por la necesidad de contribuir con ingresos a la familia, es necesario pensar en un subsidio familiar destinado a la retención escolar.
En el caso de la familia se requiere reorientar las políticas sociales hacia ella para fortalecerla y disminuir la vulnerabilidad actual. Una política dirigida a la familia supone una acción de prevención en la población joven del país. El embarazo adolescente, el número de hijos que nacen fuera del matrimonio, la alta proporción de mujeres jefas de hogar, entre otros, son factores que influyen muchas veces de una manera determinante en la reproducción de la pobreza.
Desde una óptica institucional, en materia de salud y educación se requiere que los establecimientos que entregan sus servicios y prestaciones a los sectores más pobres amplíen su cobertura y mejoren su calidad, de manera que no exista una segregación social en la entrega de servicios que impide una auténtica igualdad de oportunidades.
Finalmente, hay que destacar que la pobreza no puede definirse sólo por niveles de ingreso o de capital social. La pobreza tiene una dimensión cultural y de comportamiento social. Hoy día ese comportamiento se ve agravado, en muchos casos, por el aumento de la drogadicción y el tráfico de drogas en pequeña escala que afecta a las personas, familias y comunidades. En este sentido, es indispensable aumentar las acciones preventivas y de rehabilitación, a través de la familia, organizaciones vecinales, escolares y medios de comunicación.
El carácter dinámico y heterogéneo de la pobreza requiere ciertamente de directrices centrales, pero los programas deben ser descentralizados y contar con la participación activa de las comunidades y sujetos concernidos.
Es importante resaltar la iniciativa que ha tomado el Gobierno a través del programa “Chile Solidario”, que incluye en su formulación los conceptos señalados anteriormente. Es prematuro hacer una evaluación de sus resultados, pero es digno de destacar que él contiene una aproximación perfeccionada de las políticas de focalización dirigidas a los indigentes. El sistema de protección social “Chile Solidario” establecido en la Ley Nº 19.949 del 5 de junio de 2004 está destinado a superar la situación de extrema pobreza o indigencia que afecta a poco más de 225.000 familias en Chile y cuyo objetivo principal “es promover su incorporación a las redes sociales y su acceso a mejores condiciones de vida”.
La información disponible ha permitido identificar a cada una de las familias que están bajo la línea de indigencia, con lo cual se puede llegar directamente a ellas. A pesar de que estas familias presentan movilidad y algunas pueden salir de la indigencia y otras entrar a ella, el requerimiento personalizado del programa permite hacer un seguimiento que detecta la dinámica de cada familia.
Además de la variedad de acciones que contempla el programa, una innovación de gran importancia es la integración de todas las instituciones bajo un solo propósito con coordinación centralizada, ejecución descentralizada y evaluación de resultados. Esto permite “sincronizar y complementar los diferentes programas y servicios en los mismos beneficiarios”.
La ley otorga a MIDEPLAN y a la Secretaría Ejecutiva de Chile Solidario la función de coordinación. Esta también es una innovación administrativa cuyo resultado se debe seguir con atención, ya que puede ser una experiencia que podría extenderse a la aplicación de las políticas sociales destinadas a superar la pobreza y no sólo la indigencia (18).
Desde un punto de vista más específico, señalaré sólo algunos aspectos de las políticas sectoriales más significativas para los grupos pobres.
En Educación, que es el principal instrumento de integración y movilidad social, del crecimiento económico, de la cultura y del fortalecimiento de la familia, se requiere eliminar las inequidades, discriminaciones y exclusiones que aún existen en el sistema; continuar ampliando la cobertura preescolar a favor de las familias más pobres e introducir subvenciones diferenciadas y apoyos focalizados. Temas que trataré con mayor extensión más adelante.
En Salud, a pesar de los esfuerzos financieros del Estado destinados a mejorar la situación de este sector, la percepción pública sobre la gestión en el área es que no se han superado ciertas deficiencias básicas. Dos reflexiones surgen de esta situación. En primer lugar, la satisfacción no es sólo un problema de mayor gasto. Es necesario poner énfasis en los aspectos de seguridad y certidumbre de que habrá protección cuando se requiera de atención en salud y sobre la calidad de lo que se entrega. Además, la forma de asignar los recursos e incentivos, la organización del sistema y la gestión de los recursos, son aspectos importantes para modificar la manera en que se aseguran y se entregan los servicios.
Superar las actuales brechas de cobertura en salud (enfermedades de “costo catastrófico”, tercera edad, salud mental y urgencia), las brechas de equidad en el acceso a la atención en salud (diferencias marcadas en indicadores sanitarios según estrato social y lugar de residencia, junto a diferencias en cuanto a gasto per cápita en salud) y especialmente los requerimientos de una mejoría en los ámbitos de seguridad en el acceso, oportunidad de la atención y trato digno, implica un tremendo esfuerzo nacional.
El Gobierno está consciente de estos problemas y el Plan Auge es una forma de abordarlos.
A pesar de que ese Plan es obligatorio para FONASA y las ISAPRES a partir de 2005, se ha venido aplicando en forma gradual y limitada a partir de 2002, llegándose a comienzos del presente año a 17 acciones prioritarias de las 56 prioridades propuestas por el Ministerio de Salud.
En un documento interno del MINSAL se indica con acierto que: “La salud es un bien social. En consecuencia, el acceso a las acciones de fomento de la salud y prevención de la enfermedad, así como a los servicios de atención de salud, constituyen un derecho esencial de las personas. El AUGE (Acceso Universal para prestaciones integrales y Garantías Explícitas asociadas a la atención de prioridades) es un instrumento privilegiado para hacer realidad este derecho, promoviendo la equidad y materializando los objetivos sanitarios y de protección social en salud para todos los chilenos y chilenas”.
Existen fundadas esperanzas en que la aplicación completa del AUGE corrija parte de las deficiencias señaladas en el párrafo anterior.
En vivienda se ha hecho un gran avance, se ha reducido el déficit habitacional y ha aumentado la proporción de familias que tienen su propia vivienda; a pesar de ello existen deficiencias básicas y las demandas se han ido orientando cada vez más hacia la calidad de la vivienda. Esto está ligado al crecimiento del país y al aumento del ingreso de los beneficiarios, el que mejora muy lentamente, por lo cual se requiere de un esfuerzo focalizado en la asignación de los recursos públicos.
Por otra parte, es necesario estimular la movilidad habitacional para que las personas puedan migrar hacia viviendas mejores, liberando viviendas para los grupos de menores recursos. En la medida en que se cumplan estas condiciones, será posible impulsar la construcción de viviendas de calidad superior.
Para mejorar la calidad de vida de las personas y disminuir la inseguridad, no basta con el diseño de políticas sectoriales. Se hace necesario, además, la existencia de instituciones eficaces y accesibles a los grupos vulnerables.
Más allá de los objetivos políticos que resultan deseables y que es necesario alcanzar como un deber ético y político para procurar la igualdad de los grupos vulnerables, los actos u omisiones que impliquen un trato discriminatorio en contra de algún integrante de estos grupos deben poder ser impugnados ante los Tribunales de Justicia. De este modo, los jueces, terceros imparciales cuya misión es dar vigencia al derecho, deben, en nombre del principio de igualdad consagrado en la Constitución y de tratados internacionales, quedar en condiciones de hacer cesar los actos discriminatorios; ya sea que éstos provengan de una autoridad, un grupo o una persona, y así restablecer el imperio del derecho y la vigencia del principio de igual dignidad de la persona humana.
Constituye un desafío prioritario avanzar en esta dirección. Para cumplir con nuestro deber ético y jurídico de promover y proteger los derechos esenciales de los grupos vulnerables, debemos facilitar el ejercicio de acciones judiciales eficaces que pongan fin a las políticas o prácticas sociales que puedan acreditarse como discriminatorias.
Por otra parte, se requiere de reformas legales que permitan la representación de intereses públicos colectivos o difusos, como por ejemplo, el de los niños de la calle, el de los presos, el de los internados como insanos mentales, el de los enfermos de SIDA o el de otros grupos vulnerables. Sin esta reforma no será posible cambiar prácticas y políticas de discriminación que hoy se verifican en contra de ellos. Se hace necesario facilitar y promover el ejercicio de acciones que tiendan a poner fin no sólo a situaciones aisladas, sino también a prácticas generalizadas de discriminación que existen en nuestra sociedad.
Por último, me parece pertinente hacer una referencia a la institucionalidad social. El tema de la institucionalidad pública ha empezado a ser un aspecto de creciente preocupación en relación con la eficiencia de las políticas sociales.
Es preciso reconocer que el Estado ha perdido importancia como actor económico, que el sector privado tiene mayor responsabilidad en el crecimiento, que las economías se han abierto al exterior y que el mercado es el instrumento más importante en la asignación de los recursos.
Si se acepta que el mundo es cada vez más competitivo y exigente, es necesario preguntarse cómo se puede equilibrar la eficiencia que exige la competencia con la mayor equidad que exige la justicia.
No cabe duda de que en los países en desarrollo no sólo se dan grandes diferencias en la distribución del ingreso, sino también en las oportunidades que se presentan a las personas para su propio desarrollo y a las empresas de menor tamaño para enfrentar la competencia entre desiguales.
Es en este campo donde el Estado tiene la mayor responsabilidad y, por lo tanto, debe hacerse una revisión de su actual organización para examinar si es la adecuada para cumplir una función de trascendencia, que no sólo es importante desde el punto de vista moral, sino de la propia capacidad competitiva del país. Ciertamente que este tema no es nuevo y que hay una variedad de programas, generalmente de carácter sectorial, que se ocupan de mejorar los recursos humanos, de atender necesidades sociales y de resolver algunas de las deficiencias que caracterizan el funcionamiento de la pequeña empresa y del sector informal de la economía. Pero también es cierto que esos programas son insuficientes y que su funcionamiento sectorializado y con poca coordinación entre sí implica un uso ineficiente de los recursos escasos, que no siempre llegan a los grupos más necesitados.
Hay deficiencias, tanto en lo que se refiere a los instrumentos de política, como a la coordinación entre los organismos encargados de la formulación y ejecución de las políticas sociales. Cada vez se hace más evidente la necesidad de complementar las políticas universales con otras de carácter específico, especialmente aquellas dirigidas a grupos vulnerables como son: los niños, los jóvenes, la mujer jefa de hogar, los adultos mayores, los discapacitados y la etnia. Las políticas dirigidas a estos grupos requieren la participación coordinada de distintas instituciones del Estado, ya que cortan horizontalmente la institucionalidad social. Esto rompe la tradicional autonomía de los sectores y hace necesario definir programas específicos en beneficio de determinados grupos objetivos, para quienes las políticas de carácter universal raramente son eficaces.
Otro aspecto general se refiere a la descentralización de las políticas, a la organización de la sociedad civil y a la participación. A la luz de estos procesos es necesario revisar la organización del Estado, que tiende a ser centralizada y no tiene hábitos de recoger las inquietudes de la base social y mucho menos de coordinar su acción al nivel local. Es necesario acercar las políticas a la gente, para ello se requiere organización social y un fortalecimiento de los gobiernos regionales y locales que les permita tomar las nuevas responsabilidades que surgen de la desconcentración y descentralización de las actividades del Estado.
Dada la importancia que tienen las políticas sociales como medio para incorporar la equidad en el proceso de desarrollo y la complejidad creciente que tiene su formulación y ejecución, parece necesario darles jerarquía y cohesión. Por estas razones se plantea la necesidad de tener una autoridad social reconocida, así como la tiene la conducción económica y de las relaciones exteriores.
Chile ha avanzado más que otros países en términos de información, legislación e institucionalidad; la etapa actual es la de aumentar la eficiencia, tarea que requiere de persistencia, tiempo y voluntad política para romper la tendencia tradicional al centralismo y a las decisiones autónomas de carácter sectorial.
En estrecha relación con el avance del proceso de regionalización se encuentran las posibilidades de ampliar la participación de la sociedad civil.
Para que la participación sea efectiva en la solución de problemas cotidianos de la sociedad se necesita, además de la descentralización, el fortalecimiento de las organizaciones intermedias de la sociedad civil, de tal manera que el Estado pueda transferir responsabilidades sin el temor, o el prejuicio predominante, de que no existe capacidad ni organizaciones a las cuales se puedan delegar atribuciones.
Dado el avance que Chile ha tenido en la legislación social, la diversidad de instituciones y programas existentes, la dificultad de adicionar recursos significativos al desarrollo social, la necesidad de acercar cada vez más las políticas sociales a la gente (regiones, comunas, localidades), es la oportunidad de mejorar la eficiencia de la acción pública, de crear una relación de complementariedad con el sector privado y de ampliar la participación en el diseño y ejecución de las políticas sociales.
Prioridades de la Educación
Para superar las deficiencias e inequidades que presenta el sistema educacional chileno se requiere de mayores recursos. Sin embargo, el problema no es sólo de recursos, sino de cambios profundos que mejoren la calidad del personal docente, que cambien los hábitos educacionales y que los sostenedores mejoren su gestión.
Mirado desde un punto de vista nacional, todo el sistema debe mejorar su calidad y este propósito no se puede desatender; pero desde el ángulo de la equidad se debe poner atención especial en los colegios de zonas pobres. Las razones son varias y la primera es que allí la educación es más cara, porque una proporción importante de los alumnos necesita atención sicológica; porque es más difícil conseguir para esas escuelas profesores de calidad; porque los problemas disciplinarios son más frecuentes y difíciles de manejar; porque se requiere dar mayor tiempo al contacto con la familia y la comunidad donde la escuela está inserta; porque es necesario realizar programas de nivelación para los alumnos rezagados.
La segmentación de la educación en Chile ha ido concentrando a los estudiantes de origen más pobre en establecimientos municipales, por lo tanto es allí donde se encuentran más presentes los factores negativos de origen, lo que hace más difícil el proceso enseñanza-aprendizaje, y precisamente es allí donde deberían aplicarse incentivos especiales para mejorar la calidad de los profesores y la gestión escolar.
Al mirar la segmentación social de la matrícula, no podemos pasar por alto otro aspecto clave de inequidad. Me refiero a las diferencias de resultados educativos que se producen al interior de cada establecimiento. Hasta ahora el debate público se ha concentrado más en las diferencias entre los distintos recintos educacionales y menos en lo que ocurre en los resultados de los alumnos al interior de los establecimientos. Sobre esta materia no existen estudios completos, sin embargo, a partir de informaciones parciales que me ha proporcionado el Ministerio de Educación en forma preliminar y utilizando los resultados de los SIMCE 2002 y 2003 de 4º básico y 2º medio respectivamente, se pueden sacar algunas conclusiones preliminares.
En el caso del 4º básico (SIMCE 2002), los resultados en términos de dispersión al interior de cada establecimiento son consistentes al comparar entre los distintos sectores curriculares (lenguaje, matemática y comprensión del medio). En el análisis que se hizo para cada asignatura, se determinó una dispersión media de 40 puntos y se clasificaron los establecimientos en cuatro grupos, de acuerdo con sus resultados y con la dispersión de ellos que se observa en su interior. (Ver anexo 18-A)
La primera conclusión que se extrae de estos antecedentes es que en todos los grupos de establecimientos hay gran dispersión de resultados al interior de ellos. En los que presentan menor dispersión, que coinciden con el grupo de más altos resultados promedio, existen 100 puntos de diferencia entre los puntajes más altos y más bajos de los respectivos recintos educacionales. En el grupo que presenta mayor dispersión (G2) esa diferencia sube a 324 puntos.
En Enseñanza Media, SIMCE 2º medio 2003, no se observa similar consistencia de resultados según sector de aprendizaje. Por esta razón se presentan los resultados extendiendo la clasificación a 6 grupos en el caso de matemática. (Ver anexo 18-B)
Si bien en este caso las conclusiones no son tan claras como en Educación Básica, aún se puede sostener, al observar las desviaciones estándar de puntaje por grupo, que la dispersión de resultados al interior de cada establecimiento es también significativa e importante.
Se puede concluir que este es un tema poco investigado. Sería interesante estudiar si la menor dispersión de puntajes en el caso de los establecimientos más homogéneos (G4 en Básica y G6 en Media) corresponde a selección de los estudiantes y profundizar el análisis de las características socioeconómicas de los alumnos que al interior de los establecimientos obtienen altos y bajos puntajes. ¿Son establecimientos heterogéneos u homogéneos también desde el punto de vista social?, ¿son establecimientos que logran homogeneizar hacia arriba el rendimiento de alumnos de distinto nivel socioeconómico?
Otro tema importante es mejorar sustantivamente la información que reciben los padres. Las medidas adoptadas para el último SIMCE, donde se repartió un folleto con los resultados del establecimiento, son una buena señal en este sentido. En mi opinión, utilizando los resultados del SIMCE y de otros instrumentos como el SNED, o los relativos a la evaluación docente, podría entregarse a los padres información que les permitiera elegir de manera más informada los establecimientos a los que asisten sus hijos.
Como ya se ha señalado anteriormente aún existen problemas de cobertura en Educación Preescolar y Superior y alta deserción en Educación Media, pero las mayores dificultades se encuentran en la calidad de la educación, particularmente en las zonas pobres, que constituyen un ejemplo de inequidad que se refleja en las oportunidades muy desiguales que se dan a los niños y niñas que reciben una educación que no les permite continuar en niveles superiores ni tampoco quedan habilitados para obtener un “buen trabajo”.
En lo que se refiere a Educación Parvularia, donde el 70% de los niños del primer quintil no asiste a ese tipo de educación, es urgente hacer un esfuerzo especial. La ampliación de la cobertura en este segmento implica un mejor retorno económico para el país, dado que los beneficios de un programa preescolar pueden ascender hasta 7 veces respecto del costo original del programa, de acuerdo con investigaciones y estudios longitudinales (19) e informes de organismos especialistas (20). Los retornos se manifiestan en: mayores ingresos en el futuro, mejores trabajos, mejor salud y calidad de vida, mayor productividad laboral y mayor crecimiento.
Existe evidencia científica del positivo impacto que tiene la Educación Parvularia en el posterior desarrollo de los procesos formativos. Los hallazgos en el campo de las neurociencias revelan que en los primeros años de vida, el cerebro requiere de experiencias de calidad para desarrollarse plenamente (21). El crecimiento más rápido del sistema nervioso central ocurre en los tres primeros años de vida, lo que ocurre o no ocurre en este período pesa fuertemente para el futuro de esa persona. Las oportunidades para lograr un mayor desarrollo cerebral a esa edad son enormes y en general son desconocidas por un importante porcentaje de las familias chilenas (22).
Hoy existe una mayor demanda por acceder a programas de Educación Parvularia, especialmente de las madres trabajadoras, debido al aumento de la participación femenina en la fuerza de trabajo, alcanzando un total de 35,6% de acuerdo con el Censo 2002. El mayor aumento se produjo en el segmento de 25-45 años. Este antecedente es relevante, pues la decisión de participar en el mercado laboral se ve afectada, entre otras variables, por las ofertas disponibles de “servicios de guarderías”(23) .
Sin embargo, junto con dar a las madres jefas de hogar y trabajadoras externas la posibilidad de tener ofertas que atiendan a sus niños y niñas, es fundamental que el componente educativo sea de calidad a fin de resguardar el derecho de los niños a desarrollar plenamente su potencial. Sobre esta materia hay variada información (24)y experiencias recientes que son estimulantes y promisorias .(25)
Desde el punto de vista de la escolaridad, en la Educación Media es preciso intensificar lo que ya se está haciendo en materia de retención, que es indispensable para cumplir con los 12 años de educación obligatoria y crear las condiciones para que acceda a la Educación Superior una mayor proporción de los estudiantes meritorios de la Educación Media.
En cuanto a las brechas de calidad que son mayores que las que presenta la escolaridad, se hace indispensable dotar de recursos especiales a los establecimientos ubicados en zonas de pobreza. La Campaña LEM, el P900, la subvención por desempeño difícil, la asistencia alimenticia que otorga la JUNAEB y la experiencia de escuelas efectivas, entre otros programas focalizados, no son suficientes para superar las desigualdades actualmente existentes. Será necesario colocar un umbral de calidad que permita asegurar a todos los estudiantes la oportunidad de acceder a una educación que entregue las herramientas para enfrentar las exigencias actuales del mercado laboral o seguir el proceso educativo en sus sucesivos niveles. Esto significa mayores recursos, pero éstos deben estar necesariamente ligados al cumplimiento de ciertas metas predeterminadas a cumplirse en un itinerario acordado.
Existe un trabajo de UNICEF y MINEDUC con un título muy sugerente, “¿Quién dijo que no se puede?: escuelas efectivas en sectores de pobreza” (marzo de 2004). Más recientemente, parte de los autores del estudio mencionado, en un segundo trabajo en proceso de publicación (26), logra identificar factores que hacen a los establecimientos educativos progresar y/o estancarse o retroceder. Estos trabajos nos alientan, ya que nos entregan bastantes pistas donde poner los acentos para lograr escuelas efectivas.
Sabemos también que, según estos mismos estudios y otros análisis realizados (Elacqua, 2003), aún son muy pocas las escuelas efectivas que atienden a sectores pobres, siendo aproximadamente sólo del orden de un 7% de la matrícula de nivel socioeconómico bajo y medio bajo, la que asiste a este tipo de escuela. Tengo la convicción de que no sólo es un tema de recursos, se requiere llegar a un consenso político que dé origen a una política de Estado, independiente del gobierno de turno, y que, respetando los matices, se pueda mantener por un lapso prolongado.
Es indispensable transferir las prácticas exitosas en educación o, lo que es lo mismo, realizar una gestión efectiva del conocimiento, la educación es un saber que se aprende haciendo, ése es su proceso clave y constitutivo, ya que el conocimiento del sector no se encuentra suficientemente articulado en un cuerpo de conocimiento compartido por todos, entre otros por los que realizan el oficio.
Por eso necesitamos identificar y sistematizar experiencias educativas exitosas que permitan a otros poseer las herramientas básicas para emularlas y replicarlas en sus contextos.
Por otra parte, las presiones y apoyos de la política pública educativa desde arriba y las energías de abajo se necesitan mutuamente. Un factor crítico del éxito es la adecuada combinación de exigencias externas con dispositivos que desarrollan la capacidad interna de las escuelas. De ahí que es preciso crear visiones de las metas por alcanzar y estándares que definan el progreso en su consecución, poniéndose la política educativa al servicio de asegurar la capacidad de las escuelas y los docentes para crear una educación de calidad.
Cada vez más creo que son estrategias descentralizadas, focalizadas a la realidad de cada unidad educativa, las que pueden ir abriendo paso a este círculo virtuoso de la calidad. En este proceso resulta clave superar cierto aislamiento en que hoy se desenvuelven nuestros establecimientos educacionales. Debemos construir entre y en torno a las instituciones educativas redes de apoyo: comunitarias, empresariales y académicas, que aporten más capacidad y experiencias. Sólo a través de estas redes de la calidad podremos dar un real salto en nuestra educación.
Requerimos que en cada escuela los docentes sean capaces de organizar las clases y ajustar los materiales que utilizan para lograr que sus alumnos aprendan. Sabemos que las prácticas efectivas o exitosas de innovación otorgan poder a los docentes y les entregan recompensas que hacen la diferencia entre el disfrute en lo que hacen o no y eso obviamente se transmite a los alumnos que atienden y potencia sus aprendizajes.
Si en la sociedad del conocimiento necesitamos desarrollar la capacidad innovativa en los alumnos, necesitamos docentes, también innovadores, que modelen ese tipo de conducta.
En definitiva, necesitamos de docentes que en cada escuela se apropien de buenas prácticas y las transfieran rápidamente. Necesitamos no sólo que las políticas bajen desde el centro, sino y muy principalmente, que los docentes se empoderen, trabajando entre ellos o lateralmente, creando redes de circulación de conocimiento que les permitan usar efectivamente toda su creatividad en la tarea de transformación. La idea es hacer circular la innovación y articular para ello un trabajo permanente en red.
Esta tarea es posible de realizar gradualmente por la sociedad chilena en el nivel de desarrollo en que se encuentra. Por lo demás, significa un seguro de largo plazo frente a un sistema que no es capaz de cambiar las desigualdades existentes, ni traspasar los umbrales mínimos de oportunidades justas, mientras se acentúa la concentración del poder y de la riqueza. Además, la rentabilidad económica y social de una población más educada es más que suficiente para justificar la inversión requerida.
A pesar de la evidente conveniencia de invertir en las escuelas efectivas, no lo recomendaría sino bajo condiciones pactadas. No se trata de dar más recursos a las escuelas pobres sólo porque están en esa condición, se trata de garantizar las condiciones que efectivamente aseguren que los mayores recursos significarán un cambio efectivo en el aprendizaje de los alumnos.
Para ello es necesario que las escuelas y liceos realicen convenios en los que por ejemplo se especifiquen las condiciones respecto a la remuneración de los profesores, el equipamiento, la extensión de la jornada y su aprovechamiento, la autonomía de los colegios, la elección del director y resto del personal, etc.
Existen promisorios y recientes avances, muchos de ellos impulsados por el MINEDUC. Todo el esfuerzo en que estamos empeñados de construcción de estándares de contenido y desempeño curricular, la instalación de sistemas de evaluación de los docentes de aula y directivos, así como también el desarrollo de modelos de aseguramiento de la calidad de la gestión escolar, que siguen y se inspiran en experiencias de escuelas efectivas y a la vez buscan formas de producir la masificación de buenas “prácticas”, van en la dirección correcta.
En relación con la Educación Superior, teniendo en cuenta que la preocupación de esta presentación es la equidad, las prioridades están en el acceso a ese nivel educacional y en una calidad mínima garantizada.
¿Qué interesa desde el punto de vista de la equidad?, lo fundamental es garantizar el acceso a la Educación Superior a quienes lo deseen y cumplan con los requisitos para ingresar a cualquiera de las instituciones que impartan ese tipo de educación y que en la actualidad no puedan hacerlo sólo por razones económicas. En este sentido es importante colocar los incentivos y requisitos de tal manera que se estimule, especialmente a los sectores de bajos ingresos, para acceder a los Institutos Profesionales y Centros de Formación Técnica, especialmente a estos últimos, que requieren de menos años de estudio y satisfacen la necesidad nacional de disponer de un mayor número de técnicos.
¿Cómo se puede lograr esto? Cambiando el sistema de financiamiento de la Educación Superior, ampliando el sistema de créditos a los alumnos, independientemente de la institución en que se eduquen. Hoy es posible obtener financiamiento en el mercado de capitales para un sistema de crédito generalizado que tenga un componente de garantía del Estado. Este sistema generalizado se debería complementar con becas para los casos extremos, en que los postulantes cumplan con los requisitos académicos. El servicio de este tipo de créditos debería ser contingente al ingreso y por un plazo pertinente para cumplir con la totalidad del compromiso adquirido. Existe un proyecto en último trámite legislativo orientado a cumplir con estos propósitos.
Un complemento necesario es el de disponer de un sistema de información amplio y simple, de tal manera de facilitar la elección de la institución adecuada por parte de los postulantes. Si se extiende el sistema de créditos y se otorgan becas con fondos públicos, las instituciones beneficiadas deberían acogerse a la acreditación.
PALABRAS FINALES
El propósito último de esta presentación es estimular una discusión amplia que conduzca a acciones concretas en los diferentes frentes en que la desigualdad está presente, de tal forma que colectivamente emprendamos la difícil y urgente tarea de eliminar la pobreza extrema y superar las desigualdades de oportunidades que no permiten mirar con esperanza el porvenir a muchos de nuestros conciudadanos. Es un llamado a la conciencia y a la acción especialmente de quienes detentan poder, ya sea político, económico, social o cultural, que los coloca en una situación de privilegio para servir y hacer posible lo deseable.
La mediación técnica es indispensable para conciliar las aspiraciones con los límites que impone la realidad temporal. Desearíamos resolver todos los problemas en forma inmediata, sabemos que eso no es posible; se deben establecer prioridades compatibles con la disponibilidad de recursos en cada etapa, lo importante es tener claro los propósitos, ser persistente, ser transparente para dar cuenta de los logros y también de los fracasos. Una sociedad comprometida e informada es capaz de imponer la prudencia a la impaciencia.
Afortunadamente se han hecho avances importantes en la identificación de los problemas y también se han realizado experiencias exitosas que se pueden extender. No creo que el conocimiento técnico sea el obstáculo para emprender la gran tarea de una mayor integración de los distintos miembros de nuestra sociedad.
Se requiere sí de decisión y generosidad para impulsar colectivamente un desarrollo verdadero de nuestro país. Por eso reitero que se requiere de un Estado fuerte, de empresarios con responsabilidad económica y social, de trabajadores que orienten sus intereses a la participación que los beneficia y una sociedad civil organizada.
Estamos frente a un cambio cultural, que no puede prescindir de lo político ni de lo económico, pero la etapa que vivimos requiere de una nueva visión para enfrentar el desafío de una transformación cultural profunda. Esta es la tarea que tenemos por delante y no se resuelve dejando simplemente que todo transcurra de acuerdo con la conveniencia de cada uno.
No perdamos de vista lo que el Papa Juan Pablo II nos decía en Centesimus Annus:
“… el bien común no es la simple suma de los intereses particulares, sino que implica su valoración y armonización, hecha según una equilibrada jerarquía de valores y, en última instancia según una exacta comprensión de la dignidad y derechos de las personas”.
(1) Josefina Errázuriz, José Tomás Gatica s.j. y Tony Mifsud s.j.: “El trabajo y su espiritualidad”. Centro de Espiritualidad Ignaciana (CEI).
(2) Comité de Fomento de la Micro y Pequeña Empresa: “La situación de la Micro y Pequeña Empresa en Chile”, marzo de 2003, cifra actualizada por SERCOTEC para 2004.
(3) Fernando Lefort y Eduardo Walker: “The Effect of Corporate Governance Practice on Company Market Valuation and Payment Policy in Chile”. Escuela de Administración Universidad Católica de Chile, 2004.
(4) Superintendencia de Isapres. Memoria Anual.
(5) “Desarrollo humano en Chile. El poder: ¿para qué y para quién?”. PNUD, 2004.
(6) Javier Núñez y Roberto Gutiérrez: “Class Discrimination and Meritocracy in the labor Market: Evidence from Chile”. Departamento de Economía Universidad de Chile.
(7) Ministerio del Trabajo y Previsión Social: “El trabajo y la protección social en Chile 2000-2002”.
(8) Ricardo Infante y Guillermo Sunkel: “Chile: trabajo decente y calidad de vida familiar 1990-2000”.
(9) Juan Eduardo García Huidobro y Cristián Belleï: “Desigualdad educativa en Chile”. Serie de documentos de trabajo, Escuela de Educación Universidad Alberto Hurtado, noviembre de 2003.
(10) Juan Eduardo García Huidobro y Cristián Belleï: “Desigualdad educativa en Chile”. Serie de documentos de trabajo, Escuela de Educación Universidad Alberto Hurtado, noviembre de 2003.
(11) Serie CASEN 2003 volumen 1: “Pobreza, distribución del ingreso e impacto distributivo del gasto social”, agosto de 2004.
(12) Ricardo French-Davis: “Entre el neoliberalismo y el crecimiento con equidad: Tres décadas de política económica en Chile”. Capítulo IX, 3ª edición, 2003.
(13) José Pablo Arellano: “Políticas sociales para el crecimiento con equidad”, abril de 2004.
(14) David Bravo, Osvaldo Larrañaga y Joseph Ramos: “Política de empleo: Una nueva agenda”.
(15) Víctor Tokman: “Una voz en el camino. Empleo y equidad en América Latina: 40 años de búsqueda”. Fondo de Cultura Económica, 2004.
(16) Víctor Tokman: “Las dimensiones laborales de la transformación productiva con equidad”. CEPAL, 2004.
(17) Ministerio del Trabajo y Previsión Social: “El trabajo y la protección social en Chile 2000-2002”, febrero de 2003.
(18) MIDEPLAN: “Conceptos fundamentales Sistema de Protección Social Chile Solidario”, diciembre de 2004.
(19) High Scope Early Childhood 1994 The Perry Preschool Program Long terms efects Proyect Abecedarian; Chicago Parents Center; Fundación Van Leer, Asociación Nacional de la Primera Infancia de USA (National Association for Education of Young Children). UNESCO/OECD 2003 Financing Education: Investments and returns. Analysis of The W.E.I 2002.
(20) OECD 2002/ Banco Mundial, UNICEF.
Rutter&Rutter, 1993, F. Newman 1997, Banco Mundial, F. Mustard 2000, C. Nelson 2000, C. Hertzman 2000.
(22) Las principales razones por las cuales los niños no asisten a un establecimiento educacional dicen relación con la demanda de servicios y razones de tipo cultural: “no tiene edad suficiente”, 61,9% y “no es necesario porque lo cuidan en la casa” 21,8%. MIDEPLAN, CASEN, 2003.
(23) UNESCO. Cumbre de las Américas. Proyecto regional de Indicadores Educativos 2003.
(24) MINEDUC: “Educación Preescolar:Estrategia Bicentenario. Potenciar el talento de nuestros niños”, 2005.
(25) Instalación del nuevo currículum en Jardines de Fundación Integra (enero de 2005).
(26) Raczynsky, Muñoz: “Factores que desafían los buenos resultados educativos de escuelas en sectores de pobreza”, UNESCO, PREAL, 2004 (en etapa de publicación).
