Discurso de Incorporación de Patricia Matte Larraín como Miembro de Número de la Academia de Ciencias Sociales, Políticas y Morales.
Resulta para mí un honor inmerecido, el haber sido elegido para incorporarme a esta ilustre academia. Estoy muy orgullosa de ser parte de este selecto grupo de chilenos, cuyo norte ha sido no sólo la preservación de lo esencial de nuestra cultura, sino también, ha contribuido en forma notable, a enriquecerla a lo largo de los años. Desde que fui invitada a ser parte de ella, he participado en varios de los encuentros que mensualmente se convocan y, debo decir, que he quedado positivamente impresionada de la riqueza de los análisis realizados por los diferentes miembros de número e invitados externos, y, porque no decirlo también, de la pertinencia de los temas tratados y del respeto en que se dan los diversos puntos de vista. No puedo dejar de recordar en este momento, a quien me hizo conocer y apreciar el rol que las Academias han jugado en el desarrollo de nuestro país, mi tío Pedro Lira Urquieta, quien fuera Secretario y miembro activo de la Academia de la Lengua y parte también de la Academia de la Historia, hasta su muerte. El tío Pedro, fue muy próximo a nuestra familia y, desde pequeña, lo escuché hablar sobre el tema con entusiasmo y fui testigo, del tiempo que le destinaba y de las satisfacciones que su participación en esta, le producían. Notable fue su persistente empeño en incorporar al Diccionario de dicha Academia lo que el llamaba los “chilenismos” que lejos de escandalizarlo, consideraba como una forma de enriquecer el lenguaje español.
Fui elegida miembro de esta Academia para ocupar la silla dejada vacante por el distinguido Abogado Penalista Don Eduardo Novoa Monreal. No tuve el gusto de conocerlo personalmente, pero nos tocó vivir en un período muy complejo de nuestra historia patria y, por lo tanto, fui testigo de su trayectoria, en el período en que ésta fue más visible y controvertida. Abogado, egresado y recibido en la Universidad de Chile, fue profesor titular de Derecho Penal en la Universidad Católica y Profesor de Teoría General del Derecho de la Universidad de Chile. En 1937 ingresa al último escalafón del Consejo de Defensa del Estado, llegando en 1970, a ser su Presidente. Se desempeña como presidente del Instituto de Ciencias Penales de Chile entre 1959 y 1971. En 1968 es designado Académico de Número de ésta Academia y su Discurso de recepción trató sobre: La Renovación del Derecho. Entre los años 1970 y 73 se transforma en Asesor del Presidente Salvador Allende. En ese rol, es el principal redactor del texto constitucional sobre nacionalización del cobre. Pero la razón por la cual se hizo más conocido, fue pues ideó fórmulas para, sin pasar a llevar la legislación vigente y mediante la utilización de los resquicios legales, se pudiera constituir a través de expropiaciones, lo que se llamó, el área de propiedad social del estado. Tanto sobre la nacionalización del Cobre, como sobre los resquicios legales, con posterioridad publicó sendos libros fundamentando su utilización. Famosos entre los aspirantes a abogados, son los dos tomos sobre el Curso de Derecho Penal, hasta hoy día utilizados como textos de estudio. Fue Académico también, de las Universidades: Autónoma de México; Central de Venezuela; de Barcelona y de Buenos Aires.
Antes de referirme a la ponencia que hoy día nos convoca, deseo también agradecer al Sr. Rector de la Universidad Católica, Don Pedro Pablo Rosso y a la Sra. Vicerrectora de Comunicaciones Francisca Alessandri, por permitir que este acto se realice en esta sala que tanto significado tiene para nosotros como familia, no sólo como ex alumna de esta casa de estudios, sino también pues lleva el nombre de nuestro padre.
1-Antecedentes
Hace ya muchos años, me involucré en forma personal en el mundo de la educación privada, que recibe aportes del Estado para cumplir con su objetivo central: educar. Es verdad, que tuve la suerte de ser parte de una institución excepcional desde todo punto de vista: la Sociedad de Instrucción Primaria y, en un momento también excepcional de su historia, pues había alcanzado un grado de madurez y una trayectoria siempre reconocida por su excelencia. A través de mi participación en la gestión de esta institución y, de ir compenetrándome de su historia, he ido entendiendo las particularidades de este importante sector. Es desde esta experiencia, que no es la de un historiador, pero que usa las fuentes históricas, ni tampoco es la de una persona que depende en su diario vivir de los recursos que se generan en esta actividad, pero que en su trabajo diario actúa, como si la gestión de su “ negocio” fuera la fuente central de su subsistencia, es que me atrevo a contribuir, con mi particular visión sobre la educación particular subvencionada.
Este sector, que al día de hoy educa 1.717.638 alumnos de un total de 3.574,419 y, que es el único sector, que a pesar de la disminución de la población infantil producto del descenso de la tasa de natalidad, ha aumentado en el tiempo en forma sostenida su presencia en la educación de nuestro país, hasta superar a la educación pública (2).
Resulta pertinente entonces hacerse la pregunta ¿a que se debe este crecimiento sostenido en el tiempo? Mi respuesta a este interrogante y que pretendo demostrar en estas páginas y ante Uds., es que la educación particular subvencionada ha crecido, pues a lo largo de la historia de nuestra nación, desde la independencia hasta la fecha, ha proveído soluciones de calidad a las demandas de una mayor cobertura; ha ofrecido proyectos educativos alternativos y heterogéneos que dan cuenta de las visiones diversas sobre lo que debe ser la educación existentes en nuestro país y todo ello, lo ha realizado, pues el Estado, cualquier haya sido su color político, le ha, no sólo generado un espacio, sino también le ha traspasado recursos a través de distintas modalidades y montos, que le han permitido no sólo subsistir, sino crecer. Es verdad, que hubo momentos en que su presencia disminuyó y estos momentos coinciden con períodos en que el Estado no sólo fue irregular en su traspaso de recursos, sino que derechamente disminuyó este aporte hasta casi hacerlos desaparecer. Siempre me llamó la atención que la Sociedad de Instrucción Primaria, conviviera en forma bastante cómoda con distintas ideologías y tipos de Gobierno y que, aún en los momentos que el Estado tomaba un rol preponderante en la vida nacional, esta Institución lograra no sólo sobrevivir, sino mantenerse en el tiempo y acrecentar su número de establecimientos y de alumnos. No se puede negar eso sí, que vivió altibajos, todos ellos relacionados con temas de financiamiento, pero aún así, con recursos siempre escasos, salió adelante y continuó jugando un rol importante dentro del sector educacional. Algunas personas con las que me he encontrado en diversas instancias relacionadas con mi quehacer, me sugirieron a lo largo de los años, que la SIP era una excepción dentro del sistema privado, pero esa afirmación no coincidía con mi observación de la realidad. El país puede constatar hasta hoy que existe, a lo largo de todo Chile, incluso en los lugares más alejados, un pujante sector de prestadores privados de servicios educacionales y que este sector, no se explica solamente por los prestigiosos colegios confesionales.
El perfil de los sostenedores privados de hoy día llama a la reflexión: 75% de ellos son profesores y ejercen como tal. La mayoría posee un solo establecimiento y un 65% de los hijos de profesores, asisten a colegios particulares subvencionados. En sus aulas estudian un 30% de niños vulnerables y 40% de ellos, no han ingresado a la modalidad de financiamiento compartido y por lo tanto, sólo perciben la subvención para operar.
Al cumplir nuestra Institución 150 años de vida, tomamos la decisión de investigar su historia para, basándonos en ella, poderla proyectar hacia el futuro. A partir de este esfuerzo de búsqueda, sistematización y ordenamiento de documentos históricos, actas y memorias hemos elaborado un libro que pretendemos lanzar a la opinión pública al comenzar el año del Bicentenario y que esperamos sea un aporte para comprender mejor, no sólo la trayectoria de esta centenaria institución, sino también, lo fructífera que ha sido esta histórica colaboración pública-privada en el ámbito de la educación.
Deseo partir por aclarar que me he tomado una licencia que se deriva de la falta de tiempo y espacio que tiene este trabajo: dejaré fuera de mi reflexión a la educación privada pagada y sólo abordaré al pasar a la educación subvencionada confesional. Eso no significa desconocer el importante y trascendental aporte que han realizado ambos sectores a lo que hoy es nuestro país. Creo además, que esta omisión es menos grave ya que la presencia de la educación privada y confesional, ha sido mucho más estudiada y documentada.
2-La Presencia Pública- Privada desde los Inicios de la República
La tarea de fundación y primer desarrollo del sistema público de educación formal fue impulsada por la dictación de las leyes que lo organizaron en lo básico: la primera Ley de Instrucción Primaria de 1860, la de Educación Secundaria y Superior de 1879 y la Ley de Educación Primaria Obligatoria de 1920 (3). Con esto se generó el llamado Estado Docente, que se caracterizó por su búsqueda de centralismo y uniformidad, tanto en el currículo como en las prácticas de enseñanza. Una de las primeras medidas educacionales del nuevo Gobierno, fue impartir órdenes para que cada municipalidad mantuviera al menos una escuela elemental. Al mismo tiempo, se decretó que los conventos y monasterios debían establecer una escuela elemental para cumplir con la nueva política educacional del Gobierno (4). Esto no nos debiera llamar la atención ya que en la época, gobierno e iglesia eran una misma cosa, pero muestra una tendencia que con el tiempo se fue haciendo más nítida. Desde los albores de la vida independiente, se hizo presente entonces, la educación privada.
Esta tarea, en un comienzo, había recaído principalmente en manos de representantes de la Iglesia Católicas –congregaciones, conventos, fundaciones de laicos pero con orientación católica-. Pero ya en 1813 al crear el Instituto Nacional, se dio el primer paso de creación de un sistema estatal de educación, que fue proseguido en 1842, con la creación de la Universidad de Chile y la primera Escuela Normal de Preceptores que dirigiría el argentino Domingo Faustino Sarmiento con el objetivo, de formar profesores que, siguiendo un plan común, tuvieran los conocimientos necesarios para ejercer su oficio (5). La Universidad de Chile además, ejerció desde su creación la dirección de la educación primaria que quedó a cargo de su facultad de Filosofía y Humanidades que debía además de elaborar el currículo, revisar o proponer los textos de estudio para la enseñanza primaria. Simultáneamente, el Presidente Pinto primero y después el Presidente Prieto, comenzaron a traspasar recursos a la educación particular, por medio de la asignación de fondos fiscales, especialmente a individuos que demostraban idoneidad en el tema, para que crearan establecimientos en los que pudieran ingresar alumnos que pagaban por sus estudios y aquellos que lo hacían gratuitamente y que eran elegidos por los gobiernos. Desde un comienzo también, se inspecciono la educación privada como una forma de homologar su calidad con la educación pública. No es raro entonces, que hacia 1843, en Santiago existían 78 escuelas primarias, de las cuales 60 eran absolutamente particulares, y el resto pertenecía a municipios, conventos y parroquias. Todas ellas tenían algo en común: recibían algún tipo de aporte del estado. El Estado recientemente organizado, privilegiaba la educación de las elites y delegaba entonces en los privados, la educación del pueblo.
Bajo el gobierno de Manuel Montt (1851-1861) se intenta extender la enseñanza masiva, de responsabilidad estatal. Sus metas, entonces, fueron la formación y perfeccionamiento del profesorado, y multiplicar las escuelas y los alumnos. En 1853, el Ministro de Instrucción Pública de Montt, Silvestre Ochagavía, presentó al congreso un informe sobre las condiciones en las que se encontraba la educación del país. Respecto a la educación primaria señalaba que del total de niños en condición de recibir educación, sólo un diez por ciento participaba en algún establecimiento educacional, quedando casi doscientos mil niños fuera del sistema. De las 571 escuelas que existían en total en el país, 273 estaban en manos de particulares, 186 estaban bajo tutela fiscal y 18 adscritas a comunidades religiosas. El grueso de las escuelas privadas estaban ubicadas en los sectores más pobres (6).
En este contexto, y ante la incapacidad de cubrir sectores más amplios de la población, el Gobierno aumentó la entrega de subsidios no sólo a las instituciones privadas, sino que también a particulares con el fin de invitarlos a abrir nuevas escuelas. Desde 1854, el Gobierno había accedido a contribuir con un 50% de los costos necesarios para el establecimiento de escuelas privadas y con un costo inferior para cubrir gastos de mantención y operación (7). Además de ello, se otorgaban becas para que alumnos seleccionados por el Estado, pudieran estudiar en establecimientos privados. Por otra parte y simultáneamente, se extendía también la importancia de la educación fiscal. Hacia 1861, el número de escuelas primarias fiscales y municipales alcanzaría en el país a 648, de un total de 911 establecimientos (8).
En 1853, y preocupado por el lento avance de la educación primaria, el gobierno convocó a un concurso donde se premiaría el mejor libro que tratara el tema de la influencia de la educación primaria en el desarrollo del país y propusiera la organización que le daría a ésta y como debiera financiarse. El Concurso tuvo una alta convocatoria y el Presidente de la Comisión Evaluadora fue Don Andrés Bello El primer premio fue otorgado a Miguel Luis Amunátegui y su hermano, Gregorio Víctor, con su obra: De la Instrucción Primaria: lo que es y lo que debería ser.
Resulta notable leer ese documento del cual quise extraer textualmente, algunos de sus párrafos que reflejan muy claramente el ambiente existente en la época, con relación a la participación de privados en la educación: “El Gobierno debe establecer un sistema general de educación ese es su derecho i su deber, pero, no debe coartar ni a los particulares ni a las corporaciones la facultad de abrir una o muchas escuelas. Esa restricción sería una tiranía, una traba al progreso de las ideas, un obstáculo al mejoramiento de los métodos.”
“¿Con que justicia se impediría a un preceptor el dar lecciones si tenía discípulos?”
“¿Con que justicia se prohibiría a un padre escoger para sus hijos el maestro que más le acomodase?”
“El Gobierno en lugar de tratar como enemigos a los individuos y corporaciones docentes debe recibirlos con favor y regocijarse con el apoyo que vienen a prestarle. La obra de la educación pública es demasiado difícil, demasiado complicada para rechazar la cooperación de ningún operario”
También sostenían: ”El padre de familia es el que puede apreciar mejor que nadie la idoneidad del maestro a quien va confiar la educación de sus hijos”
“Dejad a la instrucción privada toda la libertad que quiere para surgir i organizad la instrucción pública competentemente como es el deber de los gobernantes y no temáis que la primera sea preferida a la segunda” “Esta competencia sólo tendrá lugar cuando las escuelas del Estado sean defectuosas i entonces, la fundación de escuelas particulares será un bien” (9).
3-Nace la Sociedad de Instrucción Primaria como una respuesta privada para la educación de los más pobres
Los mismos jóvenes liberales, entre ellos los hermanos Amunátegui, que habían promovido el fortalecimiento del sistema público se unieron y fundaron el 20 de Junio de 1856, la Sociedad de Instrucción Primaria de Santiago, atrayendo a su seno numerosas y distinguidas personalidades ” (10). De esa forma, ponían en práctica las ideas que habían promovido en sus escritos.
En ese sentido, si bien Amunátegui y los representantes del pensamiento liberal racionalista de la época, fueron fuertes defensores del Estado docente, también consideraban la libertad de enseñanza como algo que debía ser respetado en forma seria y el trabajo de ambos hermanos fue importante para la fundación de la Sociedad de Instrucción Primaria, pero también en el impulso a la presencia estatal en la educación.
En 1856, entre los objetivos que propone la Sociedad en su origen, estaban el fomento de la instrucción primaria para niños de escasos recursos en el Departamento de Santiago.
Al leer los estatutos fundacionales de la SIP, y los discursos que se pronunciaron el día de su creación, no queda ninguna duda de que su labor no debía entenderse en oposición a los esfuerzos del gobierno, si no por el contrario, la SIP venía a cooperar activa y solidariamente con él para alcanzar un objetivo común: acabar con la ignorancia, cosa que no era posible de lograr con un esfuerzo aislado del gobierno.
A medida que avanzó el siglo y la base institucional de la instrucción se vio establecida, el gran conflicto que vivió la educación giró en torno al problema de la libertad de enseñanza, que opuso a conservadores y liberales en la disputa por el nivel de control que el llamado Estado docente podía ejercer en los diversos planos de ella, esencialmente en lo referente a contenidos de estudio y a examinación (en manos del Instituto Nacional primero, el que a su vez lo había traspasado a la Universidad de Chile).
Paradójicamente, a pesar de lo enardecidas que pudieron ser las discusiones sobre estas materias, el tema de la presencia de particulares en la educación, y sobre todo de particulares recibiendo subvenciones del Estado para entregar enseñanza gratuita, fue muy poco cuestionado; incluso, un decreto de 1871, el Gobierno extendió el otorgamiento de subsidios a la educación privada, no sólo para establecer escuelas en sectores más pobres, sino también la creación de escuelas similares en áreas rurales (11). En ese contexto, el proceso de traspaso de recursos estatales a privados se dio en forma paralela al conflicto curricular. Como, a diferencia de éste, la cuestión de las subvenciones no generó mayores desencuentros ideológicos, un amplio sector de particulares se relacionaba relativamente bien con los agentes estatales, y así ocurría con la mayoría de los establecimientos privados (12). Sin embargo, cada cierto tiempo, se producían problemas y fue así que en el año 1879 se dictó una ley que intentó acentuar el control estatal sobre la educación e inició un período de endurecimiento de posiciones entre aquellos que abogaban por la libertad de enseñanza y los partidarios del estado docente. Aún así, el aporte de recursos a los privados continuó apareciendo en las glosas presupuestarias. Las subvenciones en esa época más bien fueron vistas, como una expresión de poder del aparato estatal sobre la educación privada. A los privados se le continúa reconociendo su importancia como colaboradores del Estado, pero a condición de que cumpliese una cantidad de requisitos que, según sostenían los partidarios de la libertad de enseñanza, incluso iban más allá de las disposiciones constitucionales (13) .
El siglo XX es testigo de la creciente masificación de la educación primaria en Chile, especialmente desde 1920, cuando se dicta la Ley de Instrucción Primaria Obligatoria, que establece la obligatoriedad de ésta en cuatro años (entre los 7 y 13 años) y que mantiene las condiciones establecidas para que los particulares perciban subvención y se las somete a la supervisión de la Dirección Provincial de Educación. Interesante resulta el hecho de que, aparte de las glosas presupuestarias destinadas a subvenciones, se dictaron leyes que determinaban subvenciones especiales a instituciones concretas. La Sociedad de Instrucción Primaria fue beneficiaria en varias oportunidades de estas leyes especiales, lo mismo sucedió con las escuelas de la Sociedad Santo Tomás y las de los Talleres de San Vicente de Paul.
4-El Financiamiento Estatal para el sector privado es institucionalizado por medio de una Ley
La ley 9.864, dictada el año 1951 durante el Gobierno Radical de Don Gabriel González Videla, es la primera que institucionaliza el aporte a privados que son, por primera vez, nominados, “cooperadores de la función educacional del estado”. Expresa textualmente esta ley: “las escuelas primarias y los establecimientos de educación secundaria, profesional y normal, particulares gratuitos, tendrán una subvención por alumno de asistencia media equivalente a la mitad del costo de un alumno de escuela primaria para las primeras o de los liceos y escuelas respectivas del Estado, para el segundo. Se entenderá por establecimientos de educación gratuita, aquellos que proporcionen enseñanza no remunerada”
Por primera vez en la historia de los aportes públicos a la educación privada, se establece un monto que resulta ser un porcentaje de lo que se destina a los alumnos del sector público. Se comienza a gestar el concepto de subvención por alumno atendido, que sería tomado como referencia en la reforma de los 80. Claramente, lo que el Estado buscaba lograr con este tipo leyes era cubrir una demanda que lo sobrepasaba, sin renunciar al modelo educacional desarrollado centralmente.
Esta ley significó el inicio del reconocimiento oficial de la educación particular como integrante del sistema nacional de educación, en un avance paulatino hacia la igualdad de derechos con la educación fiscal. Este reconocimiento, no liberó a los establecimientos privados subvencionados de educación secundaria, de presentarse ante comisiones de profesores fiscales en los exámenes de fin de año. Esto implica que no se les reconocía autonomía en el manejo curricular. Tampoco había posibilidad de introducir innovaciones en los planes y programas de estudio.
La reforma educacional impulsada por el Gobierno del Presidente Frei Montalva en 1965, busca crear una nueva estructura para el sistema educacional chileno, la que incluyó hasta dos años de educación preescolar o parvularia, la extensión de la educación primaria o básica desde el grado sexto al grado octavo y la reducción de la educación secundaria o educación media de seis a cuatro años. La extensión del grado octavo se estableció con el objetivo de dar una base educativa más larga y sólida a los niños y jóvenes del país; así también, la educación primaria era obligatoria para todos los niños en edad escolar entre 6 y 15 años (14), en un esquema que regía hasta la dictación de la Ley General de Educación, hace pocas semanas. El papel de la educación privada no fue pasado por alto en la ideación de la reforma. Tal como lo expresó el entonces ministro de Educación, Juan Gómez Millas en 1966: “La educación nacional ha sido sostenida por dos sectores: el público y el privado. Este último ha prestado una contribución cuantitativamente considerable a la función educacional del Estado y, en muchos casos, en todos los grados ha emprendido serios esfuerzos para innovarla y mejorarla. Sin esta ayuda, el aporte fiscal habría debido ser muy superior al actual, lo mismo que la destinación del personal a la función educativa. En el sistema que contempla esta reforma, la educación privada se integra en una colaboración más estrecha al sistema nacional público de educación…” (15).
5-Se avanza un paso más: Igualdad de Trato para las escuelas privadas
En 1980, el gobierno militar introdujo un plan de reforma educacional que sería fundamental, especialmente en cuanto al manejo y estructuración de la educación particular subvencionada. El Gobierno anunció un esquema de subvención en el cual, en vez de que las subvenciones fueran calculadas sobre la base de la mitad del costo por estudiante en la educación estatal, se fijó una subvención de una cantidad fija anual por estudiante matriculado en cada nivel de educación (16).
La reforma se volvía urgente porque, si bien Chile tenía una cobertura educacional primaria que parecía razonable, y, desde la Constitución de 1833 la educación aparecía como un derecho para todos los chilenos, y, a pesar de la ley dictada en el Gobierno de Don Eduardo Frei Montalva, que la había hecho obligatoria hasta 8° de primaria, a pesar de todo ello, no exhibía buenos indicadores internos. La tasa de repitencia era bastante alta y los estudiantes chilenos se demoraban, en promedio, un 40% más del tiempo necesario para graduarse del primer ciclo (17). Por otro lado, la Universidad Católica y ODEPLAN, al elaborar el Mapa de la Extrema Pobreza en el año 1975, encontraron que un 42% de los niños más pobres, no terminaban la educación primaria. Las razones del abandono de sus estudios eran motivos socioeconómicos y el hecho de que la mayoría de las escuelas en sectores más pobres, sobre todo rurales, estaban incompletas. Estas reformas estructurales fueron un incentivo claro para aumentar la cobertura educacional y una de las explicaciones, de porque nuestro país, en una forma tan acelerada, superó el problema de falta de cobertura educacional, sobre todo en sectores pobres, situación aún extendida en muchos países de Latinoamérica.
La igualdad de aportes a los establecimientos públicos y privados, explica también el fuerte crecimiento que experimentó el sector privado subvencionado. Es así que en el año 1980, había un total de 8.846 establecimientos de educación básica y media. De estos, eran fiscales 6.370, particulares pagados 802 y particulares subvencionados 1674. En 1985 estos últimos habían aumentado a 2643. En este nuevo contexto, se permitió además que organizaciones privadas, con y sin fines de lucro, colaboraran con la gestión educacional del estado. Esto, la incorporación de privados con fines de lucro, fue considerado como una innovación de esta ley. Del análisis de los documentos históricos anteriormente expuestos, vemos que esa afirmación no se sostiene, ya que sabemos que muchas de las escuelas que surgieron al comienzo de la república, pertenecían a educadores que vivían, ellos y sus familias, de los recursos que le generaba la administración del establecimiento respectivo. Lo que hizo esta ley fue reconocer en forma explicita ese derecho.
A fines de los 80, se introdujo un nuevo cambio en la Ley de Subvenciones Educacionales y se permitió el cobro a los apoderados, por parte de los establecimientos educacionales, de una tuición mensual que no debía sobrepasar las 4 unidades de subvención educacional. El llamado financiamiento compartido, que permitió a los establecimientos aumentar los recursos destinados a mejorar la calidad de la educación y disponer de ellos en forma más flexible ya que, los recursos provenientes de la subvención, casi en un 90% se destinaban al pago de remuneraciones y otros beneficios previsionales. Se fijó una escala de descuentos a la subvención que alcanza a un 35% de sobrepasar el cobro efectuado a los padres, las 2 unidades de subvención. En el día de hoy, la mayoría de los establecimientos particulares subvencionados (un 60%), han ingresado al sistema y el 80% de la matrícula cobra menos de 20 mil pesos al mes (18).
Al mirar la trayectoria histórica de la educación privada en Chile no queda más que concluir que, efectivamente, desde el comienzo de la república, los privados hicieron un aporte importante en la prestación de servicios educacionales. Lo que más resalta en esta trayectoria es que, independiente de la ideología de los sectores gobernantes, la presencia de la educación privada nunca fue cuestionada, al contrario, fue consistentemente reconocida como un importante actor del proceso educativo nacional. Es verdad, que no disponemos de suficiente evidencia científica con respecto a la calidad que ellos detentaban, pero al parecer por los análisis que se desprenden de estos documentos históricos, las más de las veces, entregaban una educación de mejor o igual calidad que la pública pues eran muy respetados y prestigiados, pero por sobre todo, no hay duda, que muchas veces se ubicaron en sectores que la educación pública no llegaba y contribuyeron en forma importante, y probablemente a menor costo, a vencer el desafío de cobertura. Ello es especialmente notorio en regiones apartadas y en sectores pobres de la ciudad de Santiago, Valparaíso y Concepción.
El otro aspecto notable, y a mi modo de ver bastante desconocido, es que siempre de una forma u otra los Gobiernos le traspasaron recursos a estos establecimientos privados. No el mismo monto ni con la periodicidad con que se financiaban las escuelas públicas, pero durante toda nuestra vida como nación independiente, hubo una estrecha colaboración pública privada que parece extraordinariamente innovadora, si consideramos los tiempos en que esta colaboración se produjo.
Las reformas de los 80 sólo tomaron la experiencia histórica y la institucionalizaron a través de una ley que otorgó igualdad de derechos y obligaciones a los establecimientos públicos y privados. Incluso, se puede intuir al leer los numerosos documentos históricos estudiados, que los establecimientos que fueron creados por privados en los albores de la independencia, tenían lo que hoy hemos venido a llamar “fines de lucro” ya que las personas que ejercían como profesores o sostenedores a veces familias completas, vivían de lo que les producía su establecimiento. Posterior al año 1951, y al oficializarse la subvención, se exigió rendición de cuentas sobre el 80% de los recursos traspasados por esta vía. El 20% restante era de libre disposición para los sostenedores.
Perspectivas y desafíos de la Educación Privada Subvencionada en el Siglo 21
Deseo concluir mi exposición con una mirada de futuro, que se desprende no sólo desde la experiencia de la Sociedad de Instrucción Primaria, sino que también, de mi participación personal en los equipos que definieron las nuevas reglas de juego del sector educacional
Tomando en consideración la trayectoria de la educación privada en nuestro país y poniéndola en el contexto de la legislación recientemente dictada, ¿cuales son los desafíos que este sector hoy día enfrenta? Y, finalmente creo de interés también, ubicarnos en el contexto internacional y preguntarnos ¿que ha venido sucediendo en el mundo con la colaboración pública privada en educación? ¿Sigue siendo Chile una excepción en este aspecto o la alianza pública privada en educación ha ido extendiéndose en el mundo?
La Ley General de Educación, de reciente aprobación, impone nuevos desafíos al sistema educativo en general, el mayor de ellos, es el de la calidad. Fija, también, un marco general y define el rol de cada uno de los actores del sistema, entre ellos los sostenedores tanto públicos como privados. Desde ese punto de vista, respeta el concepto central de igualdad de trato y cambia el foco desde la cobertura hacia la calidad de la educación, poniendo como referencia estándares de aprendizaje que deberán ser cumplidos por todos los que reciben aportes públicos.
Además de ello, pone más exigencias legales para ser sostenedor, entre otras, más calidad profesional y la obligatoriedad de crear corporaciones de objeto único para administrar establecimientos. Esta nueva institucionalidad pondrá mayores exigencias de transparencia y entrega de información a todos los sostenedores para facilitar la elección de los padres y poder fiscalizar el uso de los recursos públicos que son transferidos vía subvención.
No hay duda, que esta nueva legislación apunta en la dirección correcta y, define una institucionalidad estatal, que responde mejor a los actuales desafíos que Chile debe abordar, no sólo para progresar en lo económico, sino también para avanzar en una mayor equidad, aspecto en que la educación tiene un rol preponderante. Dicho esto, hay que reconocer que estas nuevas reglas del juego imponen también grandes desafíos a los sostenedores privados y municipales.
Estamos seguros, basados en nuestra experiencia concreta como institución educadora, que esa forma de abordar los problemas que aquejan al sistema educativo, es la correcta y es por otro lado, la única forma de avanzar en esta área. Pero dicho esto, creo que este nuevo énfasis que se está imponiendo a través de este marco legal, supone grandes desafíos para todos los actores del sector educación, tanto el particular subvencionado como el municipal.
No hay duda para empezar, que el trabajo de apoyo pedagógico y de instauración de esta cultura de la transparencia y evaluación permanente de cada uno de los procesos de enseñanza aprendizaje, va a exigir tener una cierta escala: un cierto número de alumnos y establecimientos que provean una masa crítica y recursos con los que se pueda trabajar. Eso impondrá a los sostenedores el desafío de organizarse en redes en torno a proyectos educativos similares. Hoy día tenemos una excesiva dispersión de sostenedores, muchos de ellos con un solo establecimiento y con pocos contactos entre ellos. Desde ese punto de vista, organizaciones que representan hoy a esos sostenedores, como la Corporación de Colegios Privados Subvencionados (CONACEP) y la Federación de Colegios Particulares (FIDE), van a jugar un rol trascendental, en este transito hacia unidades más complejas de administración de establecimientos educacionales. Mirando la historia de la educación particular en nuestro país, no tengo ninguna duda que así como abordaron, pronta y eficientemente, los desafíos de cobertura del pasado hoy van a tener éxito, en mejorar la calidad de los aprendizajes de los alumnos. Resulta notable como han podido responder el desafío de acoger a un creciente número de alumnos y familias que están abandonando el sistema municipal. ¿Que buscan los padres al abandonar el sistema público? Para empezar, buscan que los colegios funcionen, que los profesores estén haciendo clases, que haya personal responsable a cargo del funcionamiento de los colegios. Un mínimo de orden y limpieza. Probablemente, todavía los apoderados de sectores más pobres no busquen necesariamente calidad medida por resultados SIMCE. Los privados les ofrecen, al menos un proyecto educativo claro, es decir, saben el tipo de hombre que desean formar y a su vez, le transfieren a sus alumnos todo aquellos elementos que tienen que ver con las destrezas blandas como disciplina, esfuerzo, perseverancia, auto estima, templanza, elementos todos ellos, que hoy día, y de acuerdo a las investigaciones recientes, han demostrado ser esenciales para tener éxito en la vida. En resumen, usan criterios muy similares a los que utilizan los sectores con más capital cultural, al elegir el establecimiento que desean para sus hijos. Los privados hoy día, están respondiendo mejor a esas demandas.
No hay duda, que a medida que nuestro país progrese y se vaya generando información más desagregada y entendible sobre los resultados de los establecimientos se va a ir generando una mayor demanda por calidad. Por otro lado, la nueva institucionalidad, va a exigir resultados y va a proveer las bases para que ello sea factible. Pero además de ello, va a tener la capacidad de sacar del sistema a aquellos sostenedores, sean privados o públicos, que no respondan a estas mayores demandas de calidad. El otro elemento importante a considerar con respecto al nuevo marco legal, es que este va a focalizar a la institucionalidad estatal especialmente creada para este propósito, en aquellos más pobres y con resultados más insatisfactorios en relación a los estándares. No va a ser posible, a la luz de esta nueva ley, que establecimientos ubicados en los sectores más pobres, como por ejemplo hoy sucede en la araucania, mantengan resultados deficientes por largos períodos de tiempo. El Estado va a ser responsable de asegurar alternativas de calidad, sobre todo en esos lugares. Por otro lado, aquellos establecimientos, que sostenidamente tienen buenos resultados van a poder aumentar sus grados de autonomía y asesorar y ayudar a aquellos con más dificultades. Todo ello va a ir generando un círculo virtuoso que va a ir presionando a todo el sistema hacia una mayor calidad.
Por supuesto, que el estado debe concretizar esta nueva ley en una institucionalidad que refleje el espíritu, que estaba en la base, de aquellos que participaron en la negociación que derivó en esta nueva legislación. A modo de ejemplo, algunos de los temas relevantes a considerar al poner en práctica esta ley sin los cuales esta nueva institucionalidad sería letra muerta son las siguientes:
-Importante resulta que al construir estándares más exigentes de calidad, se provean recursos suficientes, para financiar una educación que pueda responder a esas nuevas exigencias. Hay total acuerdo en que la subvención es hoy día insuficiente para cubrir una educación que responda adecuadamente a los desafíos del siglo 21.
-Los establecimientos requieren autonomía para hacerse responsables de sus resultados. La supervisión y control de éstos debe estar focalizada en resultados y no se debe controlar procesos, ni inmiscuirse en los estilos de gestión y en la forma en que se disponen o asignan los recursos dentro de cada una de las escuelas.
-La entrega de información a los apoderados y a la comunidad en general, no debe significar la intromisión en la gestión de los establecimientos, sino más bien en exigencias de cumplimiento del Proyecto Educativo institucional, que debe ser explicito y estar en conocimiento de los padres previa a la matrícula del futuro alumno.
-La Superintendencia de Educación, cuya ley está actualmente en el Congreso, debe controlar el cumplimiento de los requisitos para ser sostenedor y el estricto cumplimiento de la normativa vigente, pero no debe ahogar la capacidad e iniciativa de éstos para innovar y buscar distintos modelos, tanto pedagógicos como de gestión, que les permitan mejorar los resultados de sus alumnos.
-Finalmente, estimo que se debe generar un clima de confianza desde la autoridad hacia los sostenedores, sean estos públicos o privados. Esto implica de parte de la autoridad, un reconocimiento de la labor del sector privado y la mantención de reglas del juego parejas y estables para ambos sectores. Las diferencias en financiamiento y trato sólo deben estar relacionadas con las características de los alumnos y el desempeño de los establecimientos.
Para terminar quisiera rápidamente mostrarles una pincelada de lo que está sucediendo en el mundo en relación a este tipo de alianzas pública-privada en educación.
El mundo en general, esta evolucionando hacia una mucho mayor responsabilidad de los privados prestando servicios educativos, en un contexto en que el Estado, tiene la responsabilidad final de proveer alternativas suficientes y de calidad para responder a los desafíos, que entregar una educación de calidad implican en nuestros tiempos.
Un estudio recientemente publicado por el Banco Mundial nos permite aproximarnos al tema (19). La primera gran sorpresa: en 92 países en el mundo, hay distintos tipos de colaboración pública-privada en la prestación de servicios educacionales.
Al adentrarse en el tema, esta investigación nos muestra que, no son los países más desarrollados donde se ha producido un incremento más rápido de este tipo de alianzas. Al contrario, llama la atención que en los sectores más pobres de países de África como Ghana, Senegal, Uganda; en India, Pakistán, Filipinas y Vietnam, es donde se observa una mayor proliferación de iniciativas interesantes en este ámbito. Los principales objetivos que han tenido los gobiernos que han promovido este tipo de alianzas son: aumentar cobertura educacional en forma más expedita; mejorar la calidad de la educación y, finalmente, reducir los costos puesto que las respuestas privadas han demostrado ser más costo efectivas.
Esta investigación analiza también, distintos tipos de arreglos institucionales entre estados y privados y evalúa sus efectos tanto en cobertura como en calidad de la educación. Hay un continuo de alternativas de alianza pública-privada en el mundo que resulta interesante analizar, a la hora de contrastarla con la alternativa que en Chile hoy tenemos de subsidio a la demanda. Hay alternativas en que los gobiernos, contratan a privados que han demostrado tener buenos resultados educativos, para que le provean ciertos servicios a los establecimientos educacionales como por ejemplo capacitación de profesores, diseño de currículo, provisión de textos etc.
Otra fórmula muy utilizada en el mundo según muestra esta investigación, es la contratación por parte de los gobiernos de entidades privadas para que administren, escuelas públicas por un periodo de tiempo y con un contrato que fije claramente, los términos de referencia y los resultados que el administrador privado se compromete a lograr en ese período de tiempo. En ese caso, el colegio no pierde la calidad de público.
. Otra modalidad utilizada por países como USA, es transferir a privados las labores de reforzamiento y apoyo a alumnos con dificultades de aprendizaje o con necesidades especiales. Estados Unidos también, es el país del mundo, que posee más colegios públicos, manejados totalmente por consorcios privados. Es el caso de los Charter schools. El Presidente Obama, quiere aumentar esa alternativa de administración de Colegios extendiendo los servicios de aquellos proveedores que han tenido mejores resultados. Inglaterra también está incursionando en esa modalidad y Quatar está empeñado en transferir todos los colegios públicos a la administración privada para el año 2011.
. Los Colegios Concesionados de Colombia, también son un modelo interesante y digno de estudio. Son colegios públicos concesionados por 15 años a operadores privados que administran colegios con sistemáticos buenos resultados en las pruebas nacionales estandarizadas. Hay ejemplos también, de países en que la infraestructura es proveída por privados en modelos similares a nuestras carreteras concesionadas.
. Esta investigación también analiza y evalúa modalidades de voucher, similares a nuestro sistema de financiamiento por alumno atendido. Interesantes variantes son países como Bangladesh e India que han diseñado subvenciones sólo para determinados grupos objetivos como mujeres por ejemplo. En estas modalidades, los gobiernos pagan por alumno atendido en colegios privados de buena calidad y que cobran al resto de sus alumnos.
La investigación también provee información interesante sobre las características que tienen los marcos regulatorios que han demostrado ser más efectivos para potenciar la alianza pública privada en educación
Nuestro país se ha propuesto fortalecer la educación pública. No hay duda que todos coincidimos en lo importante que ese desafío resulta para el futuro de nuestra nación. Creo importante analizar la evidencia internacional al respecto. Todos los ejemplos que expuse son alternativas que combinan lo mejor de lo privado y lo público, sin perder de vista el rol trascendental del estado como garante de la provisión de servicios educativos de calidad. Hay experiencia acumulada, tanto en nuestro país como en el mundo, de cómo debemos potenciar esa relación. Debemos también, tomar en consideración la trayectoria histórica de la educación privada en nuestro país y como esta alianza entre lo público y lo privado ha ido respondiendo a los sucesivos desafíos que se han ido sucediendo en nuestro país. Hay que abandonar ideologísmos y voluntarismos y establecer sistemas que permitan a los apoderados de sectores más pobres, elegir el proyecto educativo que mejor se avenga con sus expectativas, respecto al futuro de sus hijos.
Espero que este trabajo que he presentado ante Uds. provea de más elementos que permitan enriquecer la discusión y ayude a buscar soluciones efectivas y de mediano plazo, para los problemas que hoy aquejan a nuestro sector educacional. Soy de las optimistas que creen firmemente, que con los profesores que hoy tenemos, en un entorno organizacional distinto, en que los incentivos de todos los actores del sistema estén alineados, con una subvención que cubra realmente los costos y con una institucionalidad estatal que se focalice en que, todos los ciudadanos, sobre todo aquellos más necesitados, tengan acceso a soluciones educativas de calidad, podremos realmente salir del estancamiento en que parece no haber esperanza. Puedo hacer esta afirmación tajante, pues día a día veo esta realidad y creo que puede ser replicada a lo largo de nuestro país. Este es el desafío que nosotros como institución estamos intentando abordar. Esperamos que ese sea nuestro aporte al país, como institución privada educacional, en este nuestro Bicentenario.
(1) Agradezco el aporte de la Historiadora de la Universidad Católica, Alejandra Concha Sahli. Sin su trabajo me habría sido difícil acceder al material histórico disponible sobre el tema.
(2) Mineduc 2008
(3) Ibíd., p. 35.
(4) Ruth Aedo-Richmond, La educación privada en Chile: Un estudio histórico-analítico desde el período colonial hasta 1990, Ril editores, Santiago, 2000, p. 49.
(5) Libro SIP, p. 13-14.
(6) Silvestre Ochagavía, Memoria que presenta al Congreso Nacional en 1853.
(7) Ruth Aedo-Richmond, op. Cit., p. 65.
(8) Harald Beyer, “Entre la autonomía y la intervención: Las reformas de la educación en Chile”, en Felipe Larraín y Rodrigo Vergara (eds.), La transformación económica de Chile, (Santiago: CEP, 2001), p. 648.
(9) “De la Instrucción Primaria: lo que es y lo que debiera ser” Miguel Luis y Gregorio Víctor Amunátegui Santiago Imprenta del Ferrocarril 1856 Págs. 97-100
(10) Amanda Labarca, op. Cit., p. 141.
(11) Ruth Aedo-Richmond, op. Cit., p. 65.
(12) Juan Luis Ossa, op. Cit., p. 45.
(13) Luis Celis M. op. Cit., p. 28.
(14) Ruth Aedo-Richmond, op. Cit., pp. 162-164.
(15) Departamento de Cultura y Publicaciones del Ministerio de Educación, Reforma Educacional en Chile, (Santiago: Ed. Universitaria, 1966), p. 23.
(16) Ibíd., p. 220.
(17) Harald Beyer, op. Cit., p. 653.
(18) Datos Mineduc 2004
