Discurso de Incorporación de José Luis Cea Egaña como Miembro de Número de la Academia de Ciencias Sociales, Políticas y Morales.
Honrado llegó a esta ilustre Corporación y agradecido de todos sus miembros, especialmente del distinguido académico y jurista don Sergio Gutiérrez Olivos. Pero llego a la sombra benevolente de tantas personalidades, porque viéndome al final de Uds. siento que puedo acompañarlos sin tener vuestros méritos.
Conocí a don José María Eyzaguirre Echeverría, a quien he sido llamado a suceder en la Academia.
El fue catedrático eminente de Derecho Procesal en la Universidad Católica de Chile, siempre le preocupó la formación de los futuros abogados y veló por el prestigio de nuestra profesión. Dedicó 57 años de su larga vida al Poder Judicial, legándonos numerosas sentencias en los asuntos más variados y complejos, las cuales son modelo de justicia sustantiva declarada con erudición y talento.
En la presidencia de la Corte Suprema demostró visión esclarecida e independencia cabal durante varios años muy difíciles para la Magistratura y el país. Llegó a ser también Presidente del Tribunal Constitucional, en el que su obra resultó decisiva para la restauración de la democracia en nuestra Patria.
El Sr. Eyzaguirre fue maestro lúcido, juez sabio y justo, jerarca sereno pero decidido y enérgico para defender los valores en que creyó. Cristiano ejemplar, caballero en el alma y los gestos, con emoción y reconocimiento evoco a mi antecesor, convencido que su recuerdo es imperecedero.
1. Gobierno en Derecho y Democracia
Infundir carácter impersonal al Poder, de manera que su origen y ejercicio sea racionalmente legítimo, estable y perdurable generación tras generación, es un principio fundamental y finalista típico de la cultura política occidental.
Desde su más remoto antecedente en la Grecia Clásica, en efecto, hemos creído y obrado reconociendo la máxima según la cual es conveniente tener gobernantes que abriguen el noble sentimiento de ser los primeros servidores de la comunidad política, pero convencidos también que no basta tal sentimiento si han de ser ellos quienes decidan cuándo su comportamiento coincide o no con ese postulado.
Rechazando la autocracia y la individualización del mando, los anales de Occidente revelan la adhesión al gobierno regido por el Derecho, a la separación entre el oficio político y los hombres que lo desempeñan de paso, a la democracia con dominación ejercida mediante órganos de instituciones políticas cuyas decisiones son obedecidas cuando se ajustan a normas consentidas por los gobernados o sus representantes libremente elegidos. Aquellos anales denotan, además, el desvelo por obtener que las resoluciones de la autoridad sean de antemano publicitadas, debatidas, confrontadas con alternativas, criticadas, revisadas y, eventualmente, hasta impedidas, acatándolas el gobernado sólo después que, por tal proceso, él las justifica racionalmente, o sea, las reputa legítimas.
Así, la democracia, especialmente con la entronización del constitucionalismo, ha sido singularizada por el Poder que fluye desde el pueblo hacia los gobernantes, desempeñado según reglas preestablecidas, inmodificables por la sola voluntad de éstos porque son superiores a ellos.
Condénsase mucho de la sabiduría jurídico-política occidental sosteniendo que las leyes las hacen los gobernantes, que todos han de ser libres y no únicamente quien manda, que la obediencia de los gobernados debe convertirse en adhesión íntima y sincera a sus mandatarios, que la legitimidad presupone la publicidad de los actos de éstos y su vigilancia constante, que el Poder tiende a ser abusado por lo que tiene que ser limitado y compartido u otros que son ya refranes políticos.
En la democracia, se asume que el Poder es capacidad incesante de regir, cuya realidad instrumental prueba que él es también posibilidad de obrar o no rectamente, y de hacerlo con o sin restricciones sobre los gobernados. Más que presumir la maldad o corrupción en los gobernantes, la democracia parte de la base que el Poder con que son investidos por el pueblo puede ser desviadamente empleado por ellos, para satisfacer sus intereses propios o actuar de manera despótica. Por eso, el gobierno regido por el Derecho organiza la dominación de unos hombres sobre otros de manera que dicho instrumento sea, en la mayor medida posible, ejercido en congruencia con los valores e intereses de los gobernados. Para esto, la democracia constitucional se sostiene que la dominación tiene que ser racionalmente limitada, pues sigue siendo válida la advertencia de Hobbes, según la cual, quien tenga fuerza suficiente para proteger a todos, la tendrá también —en potencia, al menos— para someterlos sin excepción.
Ciertamente, la institucionalización del Poder ha sido un ideal con historia larga y accidentada, sin que sea menester aquí recordar las ocasiones en que, durante más de veinte siglos, la concentración de él en un individuo y su entorno fue impuesta y defendida, alegando que nada como el mando único e imitado, era capaz de regir para el bien común, habitualmente o con el propósito de superar circunstancias críticas.
Sin embargo, quien cree en la democracia y la practica no vacila al decir que el gobierno bajo y mediante el Derecho debe imperar aun en las situaciones más apremiantes. La fe en la democracia como forma de gobierno y modo de vida, en la dignidad y los derechos naturales del ser humano, en el Estado de Derecho y en el Poder institucionalizado, lleva a la convicción que es insensato sacrificar esos valores paradojalmente para salvarlos. Las crisis, indudablemente, no son doblegadas sin padecimientos proporcionales a su intensidad, pero no concibo ninguno tan serio que justifique la supresión de los valores aludidos.
El Poder institucionalizado celebra sus triunfos en la democracia constitucional y pluralista. Pues ¿qué es la democracia de ese cuño sino un conjunto de reglas y finalidades orientadas a la solución de conflictos sin que se haya de recurrir al derramamiento de sangre? ¿Y en qué consiste el buen gobierno democrático sino, ante todo y sobre todo, en el más riguroso respeto de esas reglas y finalidades?
A través de los siglos llegamos así al presente, constatando con la energía propia de la fe robustecida por una conciencia cívica más nítida, madura y generalizada, que somos herederos de una cultura cuyo método legítimamente del Poder sigue siendo esencialmente el mismo, método que resumo diciendo que envilece someterse a un hombre, pero no obedecer al Derecho, porque quien se subordina a un hombre se confiesa inferior, pero quien cumple el Derecho se muestra razonable.
2. Origen del parlamento
En las premisas expuestas condenso el sentido de mi reflexión en torno al Parlamento y la influencia de él en el futuro del Derecho y la democracia, particularmente en el contexto del tipo presidencial de gobierno. Pero para comprender qué es hoy esa trilogía, hacia dónde pienso que ella se orienta, cuáles son las dificultades que enfrenta y los desafíos que la esperan en la sociedad de nuestro tiempo, caracterizada por el triple infinito de lo grande, pequeño y complejo, menester resulta bosquejar los rasgos principales de su evolución histórica. Sin buscar igualdades demasiado precisas, sino semejanzas de estructura y funciones, quedará así de manifiesto cierta continuidad no despreciable entre los Parlamentos medievales, los del Estado contemporáneo y también las Asambleas que existieron en las etapas intermedias de ambos hitos históricos. Tanto la Presidencia o Poder Gubernativo, Ejecutivo y Administrativo como el Parlamento o Poder Legislativo y Fiscalizador de aquél, son órganos políticos cuya institucionalización caracteriza a los regímenes democrático-representativos en que ellos han adquirido cualidad perdurable, la Presidencia más por invención y el Parlamento como resultado de la evolución. Es primero en los dominios germanos y después en los de francos, visigodos y anglosajones que los historiadores fijan, con alguna certeza, los más remotos y rudimentarios orígenes del Ejecutivo y las Asambleas, en cuya línea sucesoria surgirán, al extinguirse el imperio Carolingio, las primeras instituciones políticas de la sociedad estamental.
La historiografía demuestra cómo en los siglos XI y XII Europa vivió amplios y profundos cambios políticos, socioeconómicos y culturales. Las Cruzadas para liberar a Bizancio abrieron la ruta a la expansión militar del viejo Continente y causaron vastas migraciones; nuevos métodos de cultivo contribuyeron al crecimiento de la producción agrícola y del comercio; cientos y tal vez miles de ciudades y villas fueron fundadas, en muchas de las cuales la clase mercantil ya se desplegaba en manufacturas y actividades bancarias; en fin, nacieron las primeras universidades, comenzó el que hoy denominamos pensamiento científico y, lo que es muy relevante, surgieron los más tempranos sentimientos de una cultura y conciencia nacional.
En esa sociedad tradicional, pero que experimentaba los cambios mencionados, el rey carecía de funcionariado civil y contingente armado permanentes, con certeza porque tampoco disponía de medios económicos suficientes. Por eso, encontrábase él impedido de gobernar sin la intervención de los estamentos. Con el fin de remediar las limitaciones aludidas, los reyes buscaron primero el consejo y, más tarde, el consentimiento y apoyo de los hombres de oración, de guerra y trabajo. Y si los reyes pidieron tal cooperación al comienzo de manera individual, no demoraron en comprender que era más expedito reunir a los estamentos en asamblea, siguiendo en esto el ejemplo que la Iglesia había introducido en sus concilios y sínodos. Así en el siglo XII funcionaban ya los Parlamentos, con estructuras, objetivos y poderes bastante distintos en Inglaterra y en Francia , es decir los países que servían de modelo con posterioridad.
Aplicando la antigua antigua máxima, atribuida a los romanos, según la cual lo que a todos afecta tenía que ser decidido también por todos, sin que ningún miembro de los estamentos quedara sin ser oídos, los Parlamentos de la Edad Media no sólo llevaron a cabo funciones aludidas, pues además ligaron y comunicaron al monarca con esos sectores prominentes y a éstos entre sí, erigiéndose en una organización aglutinante de la sociedad feudal policéntrica que sería una de las bases del Estado Nacional que iba naciendo.
Las Asambleas Parlamentarias medievales fueron perfilando lentamente sus funciones e índole representativa. D el mero consejo avanzaron al consentimiento para establecer cargas públicas extraordinarias. Además, ellas no prestaron uno ni otro sin plantear peticiones y quejas sobre los privilegios que detentaban o para el beneficio de los vasallos. Generóse así un procedimiento de cooperación y compromiso, por intercambio de favores recíprocos, cuya formalización, en un acto de confianza de los estamentos hacia el rey, éste quedaba habilitado para concretar en la ley y ejecutar discrecionalmente.
Representado de esa forma, los Parlamentos medievales, en suma, colaboraron en el gobierno, legitimaron las decisiones de éste y lograron que fueran obedecidas. Junto a los roles descritos, aquellos Parlamentos vincularon a sociedades que iban centralizándose en la dominación unitaria y obraron como asambleas de paz pública en tiempos de conflictos armados y el monarca con las comunidades periféricas del feudalismo.
3. Absolutismo y liberalismo
La concentración del Poder en el monarca, principalmente el de índole militar, para formar los Estados Naciones o corporaciones territoriales soberanas, marcó el ocaso de las Asambleas medievales y la consolidación de las dinastías absolutas.
Aliada primero con el rey para combatir los privilegios estamentales, la burguesía buscó después, cuando fue víctima del absolutismo, someter al monarca a límites que le garantizaran la vida y los derechos individuales de libertad, propiedad y debido proceso legal. Para la consecución de su objetivo, la burguesía se esforzó por el restablecimiento de los Parlamentos, e iluminada por la filosofía racionalista gestó revoluciones antiabsolutistas en los siglos XVII y XVIII. Esa clase reclamó entonces en nombre de la Nación y no únicamente propio, la distinción entre el Estado controlado y la sociedad autorregulada, integrada ésta por individuos y no por corporaciones ni grupos intermedios, como los llamó Montesquieu.
El punto focal de la lucha burguesa fue la ley, entendida como norma positiva preestablecida y de índole general, igual, abstracta y permanente, cuya segura e imparcial aplicación culminaría en su fijación sistemática o Derecho Codificado. En consecuencia, se restringiría el Pode estatal a lo expresamente manifestado en la ley, de manera que así quedarán garantizadas en favor de cada individuo los derechos proclamados formalmente en el lenguaje parejo por una especie de regla jurídica. Desde entonces, la ley ya no sería más declarativa de privilegios, prescriptiva de una situación diferente para cada sector social ni adscriptiva de atributos y obligaciones desiguales, inmodificables desde la cuna al féretro.
Pero la ley, constitutiva de un orden nuevo modelado siguiendo a la razón, no podía ser dictada por el monarca, celoso de preservar sus facultades irrestringidas. Por el contrario, la ley tenía que ser formulada a través de un procedimiento público de discusión dialéctica de alternativas, en que la decisión se adoptará en función de la justicia por la mayoría de los parlamentarios, es decir, el grupo de ciudadanos ilustrados capaz de supeditar su interés personal al de los representado. Aquel proceso nomogenético, además, debía ser establecido de antemano en constituciones o pactos políticos-sociales escritos, los cuales consagraron una Trinidad de poderes y funciones encargados, respectivamente, de aprobar la norma, ejecutar la y resolver los conflictos que su aplicación suscitara. De esta manera, el Poder quedó dividido y en posición de ser fiscalizado, mediante frenos y contrapesos, por quienes lo desempeñaran en los diversos órganos políticos.
Es obvio que en ese estado legislador el centro de las dominación yacía en el órgano facultado para dictar la ley y controlar su cumplimiento, puesto que así sometía a sus normas los comportamientos y recursos de los demás gobernantes y de todos los gobernados. Sin vacilaciones, la burguesía y la filosofía de la ilustración adjudicaron tal rol preponderante al Parlamento, por reputarlo un microcosmos que reproducía la estructura simple de la sociedad de la época. Dicha sociedad accedía al Estado mediante el voto con que los ciudadanos elegían a sus representantes y el Estado establecía el ambiente para que el despliegue espontáneo en la sociedad, a través de la ley emana de la voluntad general manifestaba tales fiduciarios.
4. Representación democrática
Imperativo fue, sin embargo, elaborar teorizaciones adicionales que permitieran poner en práctica, al cabo de siglos de esfuerzo, aquella nueva fórmula de sumisión al dominio de las leyes y no de los hombres. Permítaseme aquí descubrir dos de ellas: la representación política generada en el sufragio universal, organizada por los partidos y convertidos en escaños parlamentarios a través de los sistemas electorales; Y la naturaleza del ordenamiento jurídico que iba emergiendo.
En una época cada vez más racionalista y que los principios de libertad e Igualdad se originaba en el Gobierno democrático, la herencia y el estatus originario no proporcionaban una base satisfactoria para legitimar la asunción y ejercicio del poder en el Ejecutivo y las asambleas. por eso, en ambos órganos, el título de investidura y la capacidad para representar a la nación y obrar en su nombre llegaría a ser la elección popular —directa o indirecta— mediante el sufragio restringido y después universal. El Parlamento, entonces se erigió en institución clave de la democracia representativa, a raíz de comenzar a democratizarse Asimismo, proceso que iría progresando al extenderse a los partidos políticos.
Más, habida consideración de la masa de ciudadanos que ya vivía en los amplios territorios estatales presenta base tan imposible la democracia directa o sin representación de la voluntad general que defendía Rousseau, como necesario que pocos ejercía la soberanía nacional en nombre de la multitud ciudadana incapacitada de hacerlo por sí misma. Así surgió la representación política, primero con la forma medieval de mandato imperativo conferido a los delegados y, desde el discurso de Burke en 1774 a sus electores de Bristol, bajo la fórmula de mandato que los representantes ejercen libremente en la calidad de fideicomiso, en consideración a lo que ellos repuntan mejor para el interés común de la sociedad entera. Por ende, el Parlamento se erigió en la asamblea deliberativa de la Nación, en su Comité Agravios o Congreso de Opiniones en las palabras de Mill, cuyos integrantes no ejecutaba las decisiones del pueblo, sino que las adoptaba en su nombre.
El sistema electoral fue otro eslabón importantísimo en el proceso democrático representativo. Asumiendo que el Parlamento es expresiva de la voluntad popular, es decir que la refleja cuando está compuesta en aspectos relevantes tal como en la ciudadanía que los elige, se diseñaron métodos para sumar los sufragios y convertirlos en escaños de la Asamblea electiva.
Quedó así plasmada la democracia liberal con un gobierno representativo, fórmula cuyo objetivo era controlar el Estado en sus competencias a fin que sirviera a la sociedad como suma de individuos, dotados de derechos civiles y políticos inalienables. Tales derechos no autorizaban para exigir del Estado prestaciones particulares, pues su razón de ser era impedir que los gobernantes atentaran contra la autonomía de cada cual, superlativamente en la economía regida por la libre concurrencia en el mercado.
Finalmente, en un punto al sistema jurídico, el Derecho Público o del Estado era principalmente contenido punitivo en atención a los objetivos ya nombrados. Aquel Derecho no permitía penetrar en la sociedad sino por excepción y a los efectos descritos. Era el Derecho del no Estado, aquel existente en la sociedad y que llamamos Derecho Privado, el que constituía la Generalidad del ordenamiento positivo. Sin embargo, ambas ramas del árbol jurídico eran, en el Estado Liberal, expresión de la razón que formalizaban una cierta axiología, sobre la base del concepto de Derecho uniforme y anticipable, sinónimo de normalidad positiva, cuya validez dependa de haber sido establecido de acuerdo al proceso previsto en el Código Político.
El problema se presentaría pronto, al contratarse que era una valoración formal no coincidía con la axiología sociológicamente entendida, o sea, que para la mayoría el ordenamiento jurídico carecía de contenido y, por consiguiente, también de sentido y legitimidad sustancial. Hay que el desajuste entre norma y realidad iba a ser adjudicado, principalmente al comportamiento de las Asambleas legislativas.
5. Bienestar y colectivismo
Para evitar la revolución, fue necesario efectuar una cirugía mayor en el modelo liberal, porque las disfuncionalidades ocurridas en éste hacían que el fantasma que venía del oriente bolchevique o del corporativismo fascista fuera más un peligroso cierto que un evento de remota ocurrencia.
Fue emergiendo de tal manera el Estado de Bienestar, para salvar —escribió Keynes— el capitalismo sin salir de la democracia y contra la tesis de quienes querían destruir a ambos o de salvar al primero sacrificando a la última.
Ese es Estado era más administrador que legislador, actor y no espectador del progreso nacional, interventor y no abstencionista frente a la sociedad, encontrándonos con algo así como una estatización de la sociedad. Pero simultáneamente, aquel Estado era incapaz de cumplir sus funciones clásicas y de procura existencial cuánto de desarrollo sostenido si la cooperación de las grandes asociaciones que, en simbiosis con los partidos o la lucha con ellos, podían generar fuertes apoyos o perturbaciones al sistema político, de manera que también éramos testigos de una especie de socialización del aparato gubernativo.
El Estado de Prestaciones y Gestor culminó en crisis, entre otras razones, porque la resolución de problemas que lo causaron no era posible dispensando bienes y servicios con déficit y sin sacrificios; multiplicando los controles e intervenciones discrecionales de la enorme burocracia pública ; bregando por el desarrollo hacia adentro con el objetivo de vencer la dependencia externa, pero pagando por ello con el retraso tecnológico y la deuda extranjera; o estimulando a la empresa privada para después desplazarla o absorberla por el Estado bajo normas de Derecho Público y Privado, no extensas de privilegios discriminatoriamente conferidos.
En el balance, desde el término de la Primera Guerra mundial hasta finalizar la década de 1950, las reformas alcanzaron cotas incomparables de bienestar para la mayoría popular en las democracias representativas, pero no lograron conciliar la igualdad con la libertad y la justicia social con la eficiencia y eficacia en planes de modernización y crecimiento sostenidos, como tampoco encuadrar la acción estatal dentro de un sistema jurídico coherente, uno de cuyos pilares tendría que haber sido la defensa de la persona y los grupos ante el torbellino del estatismo.
En el Tercer Mundo, durante la década siguiente, tal asimetría, se tornó más evidente, polarizándose el conflicto entre los sectores tradicionales y las capas dirigentes de los partidos, agrupaciones socio económicas e intelectuales, ceñidas a plataformas ideológicas predominantes colectivistas que exigían cambios radicales de la estructura vigente punto en un contexto de reducida conciencia revolucionaria de las masas, aquellas capas, con metas y ritmos distintos al tenor de las variadas cosmovisiones rivales, coincidían en adjudicar a las instituciones representativas sobre todo al Parlamento con su organización y roles tradicionales, una cuota importante de la incapacidad del sistema político para salir pronto adelante. El desenlace fue, por desgracia y generalmente, la implantación de autoritarismos que clausuraron las Asambleas o las dejaron como órganos decorativos.
6. Declinación del Parlamento
El Parlamento llegó al apogeo de su poder, eficiencia y prestigio en el cambio de siglo, para exhibir después, con raras excepciones, su declive aparejado del vigorizamiento de Ejecutivo con sus anexos tecnoburocráticos. Ese ocaso fue aún más severo en el tipo presidencial de gobierno, siendo el Senado el principal afectado, habiéndose puesto en duda su justificación en el Estado unitario.
Las causas de esa periclitación fueron múltiples, aunque semejantes en los países que le aparecieron.
Sinópticamente, el discurso crítico del Parlamento sostenía que éste no era —como se pretendía— el foco discusión transparente y argumentada ni de libre elaboración de decisiones racionales, pues sus miembros carecían de la preparación indispensable, eran menos delegados obedientes a las órdenes de los partidos o se mezclaban en conflictos de interés con secuela de corrupción. Esa literatura añadía la inoperancia de las Asambleas, enmarañadas en debates interminables y en querellas entre tiendas políticas polarizadas, por lo cual tampoco conseguían respuestas adecuadas a las reformas que demandaba la mayoría indigente. El Parlamento, en síntesis, no era representativo en la democracia formal que se vivía, porque tampoco cumplía los roles que se le asignaba en el ordenamiento constitucional.
El descrito no era el clima en el mundo anglosajón, donde el Parlamento desempeñaba su misión cabalmente aún en tiempos de guerra. El panorama gris bosquejado los sufría aquella institución en las democracias europeas-continentales y latinoamericanas. En ambas, efectivamente, el descrédito del Parlamento —donde no había sido disuelto lo había privado de un efectivo papel colegislador y fiscalizador, reduciéndose a un órgano deliberativo y de aprobación de iniciativas del Ejecutivo, o menos todavía, a un nexo formal del Gobierno con la periferia estatal para incrementar el cumplimiento de las resoluciones del primero, dándole el aura de legitimidad aparente y ficticia que los autoritarismos requieren a fin de mantenerse en el mando.
Causa muy relevante de la declinación o colapso del Parlamento fue la crisis del concepto clásico de la ley entendida ahora, principalmente, como la obra de las autoridades encargadas de aplicar y no de la Asamblea representativa de la Nación. En el Estado de Bienestar y Gestor, la ley era un instrumento jurídico-técnico de políticas estatales, adecuado para intervenciones rápidas, oportunas y discrecionales en la corrección de las disfuncionalidades socioeconómicas y la consecución sostenida del desarrollo en su sentido más comprensivo. Esa especie de norma ya no era general, abstracta, predeterminada y permanente, expresión de una racionalidad formal, objetiva y sistemática que privilegiaba la libertad individual, sino cada día más particular, concreta y cambiante, en función de las situaciones tan dispares que tenía ante sí el Ejecutivo y que era su tarea resolver con su gestión a la igualdad y justicia social.
Con su legitimidad erosionada y carente tanto de la información sofisticada, o impedido de acceder a ella, cuando de la preparación y asesoría especializada que se requiere para legislar y fiscalizar en tales circunstancias, el Parlamento y sus integrantes experimentaron la onda del declinante y comprobaron homónimo ascendente del Ejecutivo. ¿Eran esas ondas denotativas de fiebre política y qué repercusiones iban a tener ellas en la democracia representativa?
Sigue siendo para mí sorprendente simple la estructura de las Asambleas en nuestro tiempo, tanto como me impresiona el laberinto del Ejecutivo con su burocracia política, ejecutiva y administradora, centralizada o descentralizada. En cambio, con la organización generalmente bicameral y concentrada en la capital del Estado, funcionando en la sala de comisiones, valiéndose comités investigadores y de otra índole, circunscritos a períodos de actuación de propia iniciativa que cubren menos de la mitad del año, los Parlamentos semejan más arenas o foros para debatir las políticas que, en fase pre legislativa, traza la burocracia y endosa la Presidencia, o para criticar sus actuaciones, ilustrar y educado a la opinión pública, combinar los intereses sociales heterogéneos en una visión integrada del bien común, en fin para servir como semillero de líderes políticos para sí mismo y el Ejecutivo.
Con todo lo importante que son esas tareas, para comprobar que el Parlamento ha sido desplazado por el Ejecutivo del sitial de órgano supremo, basta señalar que ha perdido la definición del presupuesto y de su calidad P único o principal constituyente y legislador-Por lo demás, al ejercer a fondo la parte de esas facultades que conserva, El Parlamento reduce la fiscalización sobre el Gobierno, rol que desempeña la oposición, especialmente cuando es minoría y en defensa de los derechos de ésta o como alternativa para sucederlo. De allí que, si logra recuperar la conducción legislativa —como un Parlamento propulsor de sus propias iniciativas o transformador de las emanadas del Ejecutivo—, lo será con perjuicio del control, porque no puede llevar a cabo simultáneamente con éxito ambas tareas.
En su crecimiento, el Ejecutivo ha logrado que le sea constitucionalmente reconocido el impulso inicial exclusivo de las leyes más importantes, el manejo de la agenda en la legislatura extraordinaria, la intervención a través de los ministros en la discusión de los proyectos, la urgencia en su despacho y el ejercicio del veto, con el cual doblega a la asamblea si ésta no reúne un quórum elevado para insistir en su criterio. Más todavía, en el neo presidencialismo el Ejecutivo goza de la potestad reglamentaria autónoma, nombra y remueve a los agentes diplomáticos, ejerce vastos poderes de excepción, tiene a las Fuerzas Armadas y a la Fuerza Pública bajo su mando exclusivo y puede reducir al referendo para zanjar sus discrepancias con el Parlamento. No es de gran envergadura, entonces, el residuo asignado por la Carta fundamental a las Asambleas.
Un remedio, parcialmente aceptable la declinación de la función colegisladora del Parlamento, ha sido constitucionalización del concepto de leyes-cuadro o básicas, de leyes de planes o programas o de simples delegaciones legislativas, es decir, grandes parámetros sobre políticas o estrategias de acción a largo plazo que el Ejecutivo materializa discrecionalmente, merced a la autorización con amplitud conferida por el legislador. De otra parte, instituciones como el Ombudsman, contralorías de la Administración en su juridicidad y contabilidad, entonces vigilantes del Estado empresario y la jurisdicción contencioso- administrativa son, sin duda, auxilios valiosos en la crítica tarea fiscalizadora que el Parlamento no puede aplicar en la democracia constitucional. Pero, ¿son suficientes esos esfuerzos para contener los crecientes poderes del Ejecutivo y de las organizaciones estatales que de él dependen o cuya tutela le pertenece, todos los cual es se desenvuelven a través de leyes medidas, esto es, la acción administrativa misma?
En la línea de restaurar el rol del Parlamento de la democracia representativa o, al menos. de frenar el descenso que la queja de cara al Ejecutivo, encontramos los esfuerzos por dotarlo de su propia burocracia profesional, de autonomía en la determinación y ejecución de su presupuesto y acceso irrestricto a los datos que maneja el Ejecutivo, sin que la confidencialidad de los servicios —de inteligencia por ejemplo—sean invocables en contrario. En idéntica línea se hayan los esfuerzos por regular jurídicamente la proyección política de los intereses socio económicos organizados a través de los consejos Económicos-Sociales, pero sin potestad legislativa ni fiscalizadora, si no de concertación, por qué la función de representar y conciliar los intereses de grupos es ahora más abierta, menos disimulaba, más completa y, en consecuencia, mejor. Semejante objetivo ha sido invocado para justificar la creación de ramas adicionales en las Asambleas y comisiones mixtas en su seno; la Polisidonia o red de comités interministeriales que albergan a representantes del Ejecutivo, del Congreso y de grupos corporativos; el reforzamiento de la Judicatura a través de la revisión de la constitucionalidad de las leyes, los actos administrativos y la tutela de derechos humanos; en fin, la comprensión del aparato fiscal paralela a la expansión de la libre iniciativa individual y de grupos en los más diversos sentidos.
7. Democracia pluralista y social
La onda declinante ha perdido impulso y comenzamos a vivir el resurgimiento de las Asambleas en la democracia representativa. La trágica secuela de los totalitarismos y autoritarismos ha llevado a la convicción que, sin Parlamentos vigorosos y purgados de vicios, es imposible el imperio del Derecho justo, clave de la dominación legítima estructurada sobre el principio del Poder ascendente del pueblo en el marco de una sociedad humanista, pluralista, participativa y de recta subsidiariedad estatal.
Subsisten muchos de los problemas del Estado contemporáneo ya descritos y, ciertamente, aparecerán también otros. Pero se abre paso una tercera vía y una tercera meta, centrada o intermedia porque se encuentra en el cruce de los polos individualistas y colectivistas, con amplio despliegue de la sociedad autónoma subjetividad creativa de las personas. Trátase del pluralismo no confundido con el particularismo de intereses sectoriales defendido con egoísmo. Es la democracia nutrida en la diversidad de grupos, ideas, aspiraciones, recursos de dominación y estatutos jurídicos que componen una red de organizaciones autónomas con respecto al Estado, integrantes de la Sociedad Civil que configura el no-Estado y que se erige, no en su bloque monolítico y adversario, sino en el ambiente o contexto del sistema político.
La democracia pluralista y social es policéntrica en su concepto del Poder difuso, el cual limita y controla desde abajo el centro único de Gobierno identificado con el Estado. Para eso, en ella se complementa la triple división clásica de la dominación en el sentido vertical y del flujo descendente, con otra horizontalmente concebida y de impulso ascendente, afirmando la descentralización funcional de la sociedad misma y asumiendo ésta, portal emancipación, roles que servía el Estado y que ha dejado en su repliegue. Reencontramos así el antiguo pero siempre Lozano principio de subsidiariedad, entendido en sus dos componentes —de inhibición con estímulos y de intervención sin absorción— que lo hacen elástico y no rígido, en función de las necesidades objetivas del bien común.
La democracia pluralista están bien social en el sentido que busca satisfacer los derechos socioeconómicos de la comunidad nacional. Pero, más recientemente, su sentido social se refiere a que ella aplica en las organizaciones intermedias los principios procesales y finalistas que moldean ese régimen gubernativo, haciendo en la democracia un estilo de vida no sólo político, sino un ambiente en que haya amistad cívica y solidaridad es la convivencia económica, laboral, profesional, intelectual y de la cultura en general.
La democracia pluralista y social se funda en la distinción de la sociedad y el Estado, reconociendo autonomía a la constelación de grupos que estructuran aquella, cualidad que conlleva la capacidad de dictar y controlar la aplicación de su propio Derecho, dentro del extenso marco que la Constitución impide que sea reducido por la legislación estatal.
Esa democracia afirma que no todo es política ni que ésta tenga en el Estado su único punto de aplicación, como tampoco que ella pueda resolverlo todo por el empleo intensivo del Poder. • En esa especie de democracia, por el contrario, se asume que la política no debe ser confundida con las simplificaciones omnicomprensivas del dogmatismo ideológico, porque en su globalidad e intolerancia impiden la negociación y los acuerdos por compromiso, no sólo entre los partidos sino también en el nivel de las organizaciones involucradas en diferendos socioeconómicos específicos. El entendimiento por consenso Y no el antagonismo de conflictos es la energía capital de tal democracia Y que ~o lleva a plasmar la fe en el progreso por la solidaridad de grupos interdependientes y esfuerzos compartidos.
La vemos gracias pluralista y social abre así oportunidades para lograr el cumplimiento de las viejas aspiraciones, hasta hoy mantenía como promesas democráticas no cumplidas, en palabras de Bobbio.
Entre tales promesas mención a gozar de la diversidad sin caer en la anarquía ni sufrir la tiranía de las verdades únicas. Recuerdo también el rescate del valor de la sociedad que, como un mosaico de grupos, intermedia entre el individuo solo y el Estado todo, multiplicando los ciudadanos —escribió Tocqueville— las ocasiones de obrar juntos y de hacerlo sentir diariamente que dependen los unos de los otros. En fin, señaló que la democracia social no es ingobernable ni tampoco ineficiente, pues la autonomía de las asociaciones les permite ir personalizando el anónimo hombre-masa y resolver muchos diferendos, sin golpear siempre la puerta de un Estado que de Bienestar se desvirtuó en otro Gestor y más tarde Nodriza, rematando sin darnos cuenta, muchos al menos, qué tal metamorfosis encerraba ingredientes de un proceso que fue del colectivismo a la crisis y colapso de la democracia con intervención militar.
8. EL futuro
Aproximándome al fin de esta reflexión, permítaseme exponer, sin pretensión de certeza, en algunos casos, sería más exacto llamar idea sobre el porvenir del Parlamento y del Y del derecho en la democracia pluralista y social que he bosquejado.
Pienso, por de pronto, que en este régimen político aumentará la participación, pero nunca hasta cumplir el postulado de la identidad y la suprimiría la representación política. El Parlamento, consiguientemente, seguirá siendo un órgano fundamental de sistema democrático, su institución representativa predominante pero no omnipotente ni exclusiva.
Creo que el futuro el Parlamento soy más nítido, aunque se llegara a ser promisorio dependerá del éxito con que enfrenten los desafíos que le esperan y resuelvan los motivos que precipitaron su escribe. Al Parlamento, en mi opinión, no tiene porqué adjudicarse a priori el carácter de una institución conservadora o revolucionaria. Fiel a su larga trayectoria, él debe ser un órgano esencialmente reflectante de la realidad social en la cual se inserta y destinado tanto a guiar la como a pacificarla con verdad razonable y normas justas.
a las funciones que el Parlamento ha desempeñado invariablemente y por siglos, tendrá que agregar la reducción y simplificación por compromiso enorme variedad de demandas sociales, sin excluir la audiencia de ninguna, convirtiéndose así en regular de conflictos y agentes de consensos. En esta perspectiva, justificó el estudio debates rigurosos entorno del tipo de Gobierno que mejor contribuya al entendimiento del Ejecutivo y las Asambleas, concibiéndolo como protagonistas —y no antagonistas— en la realización de la obra gubernativa.
a la misión estabilidad y cambio, de continuidad y reforma que el Parlamento ha servido, tendrá que añadir la reconciliación y entendimiento entre grupos y partidos qué sienten rencores y recelos entrabantes de la unidad y progreso nacional. La actitud ejemplar que compruebe en tal sentido, particularmente la incorporación de sus ethos de las fuerzas no democráticas, será un ejemplo que la sociedad tampoco dejará de imitar.
En razones de legitimidad y eficiencia se sustenta la demanda de la descentralización geográfica de las Asambleas en el Estado unitario. Correctamente se ha dicho que él estaba nación de nuestra época es, a la vez, demasiado grande y en exceso pequeño, factores que tornan necesario enriquecer la representación política el nacional, regional y local en términos de complementación y no de contradicción. En consecuencia, a la representación de la Nación en su conjunto, el Parlamento tendrá que sumar representación de la población que con vienen sus unidades territoriales, consciente de la necesidad de conjugar el interés general con el más circunscrito de las regiones que la integran, porque la representación política clásica que lo singulariza, fundada en la igualdad de los ciudadanos, es imperfecta e incompleta, a raíz de la drástica selección de las características del cuerpo electoral que ella conlleva, en esta línea de pensamiento concibo las cámaras regionales, dotado de potestad normativa y fiscalizadora e incorporada son régimen de amplia autonomía de las instituciones políticas locales. Estimó que la descentralización del Parlamento será de sus modernizaciones más interesantes del futuro no lejano, en él que se erigirá en centro del sistema de comunicación de la sociedad pluralista que es que he descrito.
Al debate público en los proyectos constitucionales, de ley y de los actos gubernativos, al apoyo o no y al acuerdo o rechazo de las proposiciones del Ejecutivo que requieren su anuencia, El Parlamento tendrá que añadir el rigor de la dialéctica construida con información adecuada y argumentaciones sólidas. Cobrará realidad, de tal manera, la tesis que sostienen que la racionalidad del proceso parlamentario con base en el honónimo judicial, el cual lo antecedió y les sirvió también de inspiración, pues no ha sido descubierto un método más certero para justificar racionalmente las decisiones e infundir justicia al Derecho positivo.
Al rol de educación por la comunicación libre y transparente que ejecutó entre el Estado y la sociedad, entre el Poder Central y los confines de sistema político, el Parlamento tendrá que adicionar el de agente catalizador del consenso, a fin de así ligar y movilizar mejor al Estado Nación y a las regiones del país. Para esto, El Parlamento habrá de relacionarse con la ciudadanía a través de un empleo intensísimo y cotidiano de los medios de comunicación social, recurso que pido entender como el flujo libre de información y opiniones verticales en los debates y votaciones parlamentarias, jamás como sinónimo de propaganda y menos de manipulación de los gobernados.
En el tipo de sociedad y Estado aludidos, el Derecho no será declarativo de privilegios ni neutro en su formalidad general carente de contenido, como tampoco casuístico en la satisfacción que dé a los grupos de presión que exijan dictarlo con discriminación. Antes bien, el Derecho expresará los consensos logrados en el Parlamento mismo y, tal vez con frecuencia además, en instancias de concertación ajenas a él, pero qué requerirán para oficiarlo y ponerlo en práctica, su decisión final junto con la del Ejecutivo. Imagino que está legitimidad consensual Será la prevalencia también en las otras funciones qué desempeñe el Parlamento. Tal legitimidad, fruto de una sociedad participativa solidaria y civilizada, sin vigorizará el Derecho y a la democracia al hacer los más genuinos y efectivos.
Sin embargo, las funciones del Parlamento en la democracia futura dependerán de su trayectoria y, muchísimo más, de la calidad de su desempeño y de las posibilidades tangibles que tenga aseguradas a fin de llevarlas a cabo.
Indudablemente, la Constitución y el ordenamiento jurídico subordinado a ella deben dotar a las Asambleas de un status apropiado para que sean instituciones activas, pues la pasividad e impotencia fueron causas de su conducta negativa, de escollos y obstrucción que las desacreditaron. Pero el ordenamiento jurídico no es todo ni la clave que asegure el funcionamiento adecuado del Parlamento. Observemos, más bien, si el comportamiento de los partidos es democrático, ya que la hegemonía por disciplina que ellos ejercieron en las Asambleas, de preferencia cuando provenía de su aparato dirigente extraparlamentario, lesionó la cualidad representativa que era su fundamento y finalidad.
Pensemos también en el efecto que tiene la disposición atenta y evaluativa que asuma la ciudadanía.
Pero, al fin y al cabo, creo que la consolidación y prestigio de las instituciones es, más que el fruto de las organizaciones, la obra de hombres talentosos. Por eso, al concluir digo que el Parlamento mismo es y será el agente crucial en la consumación del entusiasmo con que celebramos el resurgimiento de las Asambleas, del cual, como lo hemos recordado hasta tarde, depende medida significativa el porvenir de una civilización fundada en el derecho y la democracia.
